Przegrywamy Europę Wschodnią

Na naszych oczach Europa w sposób spektakularny przegrywa batalię o kierunek rozwoju wschodnich sąsiadów i bezpieczeństwo wschodnich granic Unii. To ostatni moment na zmianę polityki i próbę wpłynięcia na rozwój wydarzeń. Window of opportunity zarówno dla Unii Europejskiej, jak i dla krajów regionu właśnie się zamyka.

Wszystko wskazuje na to, że w nieodległym czasie będą one musiały podjąć decyzję wytyczającą kierunek ich integracji. W wielu wypadkach nie będzie to europejski wybór. Pozostaje pytanie, w jak wielu.

Kiepski bilans

Efektem 10 lat polityki sąsiedztwa i wydanych na ten cel miliardów euro jest parafowana rok temu umowa stowarzyszeniowa z Ukrainą, której podpisanie pozostaje wciąż jeszcze pod znakiem zapytania. Jest bowiem całkiem prawdopodobne, że rządząca na Ukrainie ekipa Wiktora Janukowycza wybierze umowę o Unii Celnej z Rosją.

Bliskie finału były też negocjacje z Gruzją i Mołdawią, w których to krajach kierunek rozwoju wydarzeń politycznych zaczął się kształtować na nowo.

Proponowany model współpracy z Rosją w formie „resetu", mający spowodować stopniową demokratyzację i modernizację tego kraju, to już historia. Władze na Kremlu coraz głośniej mówią o podziale Europy na strefy wpływów, co więcej – w celach propagandowych podsycają rosyjską antyzachodnią ksenofobię. Rozpoczęła się likwidacja resztek demokratycznych reform epoki Borysa Jelcyna poprzez ograniczanie wolności i praw człowieka.

Jeśli chodzi o wprowadzanie w życie podstawowych wartości, takich jak demokracja, praworządność, prawa człowieka i wolność mediów, to po początkowych sukcesach obecnie można mówić raczej o regresie, jeśli nie zapaści.

Elity wolały dbać o swoje

Dlaczego wschodnia polityka Unii Europejskiej okazała się nieskuteczna? Wydaje się, że główną rolę odegrały trzy czynniki.

Po pierwsze okazało się, że przejście od totalitaryzmu do demokracji jest znacznie trudniejsze i wymaga więcej czasu, niż się początkowo wydawało. Strategia zakładająca promocję wartości i dorobku prawnego Wspólnoty oraz pomoc w ich implementacji w pewnym sensie trafiła w próżnię. Nie było tradycji, do których można by się odwołać. Nie było partnerów do prowadzenia zmian. Lokalne elity wolały raczej dbać o swoją pozycję i dochody niż o demokratyzację i perspektywiczny rozwój. Społeczeństwa ponosiły koszty przemian, ale ich beneficjentem były grupy polityczno-biznesowe. Zabrakło odpowiedniego nacisku i odpowiednich instytucji.

Nawet różnego rodzaju kolorowe rewolucje w ostateczności zawiodły pokładane w nich nadzieje. Trudno się zatem dziwić wyhamowywaniu procesu demokratyzacji i transformacji ekonomicznej w sytuacji, gdy rządzące elity nie są nimi zainteresowane, a społeczeństwa rozczarowane.

Kreml odzyskał siłę

Drugi czynnik to zmiany geopolityczne. W ostatnich latach uwaga Stanów Zjednoczonych nie koncentrowała się już na tym regionie. Zaczęła rosnąć siła perswazji Rosji, która nie pogodziła się z rozpadem ZSRR, a politycznie nigdy nie przestała traktować tego obszaru jako swojej wyłącznej strefy wpływu.

Reakcja na zabiegi Rosji zmierzające do zablokowania rozszerzenia NATO i samej UE nie były jednoznaczne. Kreml wykorzystywał wszelkie możliwości, by ograniczyć wpływ Unii Europejskiej na kraje regionu i utrudnić zadanie prozachodnim ekipom.

Jaskrawymi przykładami takiej polityki była wojna z Gruzją w 2008 roku, czy też „wojny gazowe" z Ukrainą. Unijna polityka nie tyle nie była w stanie, ile niezbyt się starała równoważyć rosyjskie wpływy. Jako przykład może służyć znikome wsparcie polityczne dla Gruzji po 2008 roku. Ówczesne „pokojowe" porozumienie de facto przypieczętowało rosyjską okupację gruzińskich terytoriów, blokując jednocześnie możliwość integracji tego kraju z NATO. Dopiero po trzech latach UE odważyła się głosem Parlamentu Europejskiego powiedzieć o okupacji gruzińskich terytoriów przez Rosję. Ale nie odważyła się podjąć działań, by to zmienić. Efekt ostatnich wyborów i wprowadzenie do Gruzji siły politycznej związanej z rosyjskim kapitałem dobitnie świadczy o tendencjach i faktycznych skutkach całej rozgrywki.

Chwiejna Bruksela

Za stan rzeczy u naszych wschodnich granic w dużym stopniu odpowiada nasza polityka połowicznych celów, środków i zaangażowania. To trzeci – i najważniejszy – czynnik. Europejska Polityka Sąsiedztwa nigdy nie była ani priorytetem, ani nawet przedmiotem szczególnej uwagi Brukseli. Wynikało to po części z czynników obiektywnych: wysiłku związanego z rozszerzeniem, zaangażowania w przebudowę własnych instytucji, kryzysu ekonomicznego czy wydarzeń związanych z arabską wiosną. To angażowało siły i odciągało uwagę od sytuacji na Wschodzie. Przede wszystkim jednak zabrakło rzeczywistego konsensusu.

Oprócz krajów aktywnie zaangażowanych i zainteresowanych rozwojem wschodniego sąsiedztwa strategię kształtowały też takie, które bądź nie widziały w tym regionie swoich interesów, bądź nie chciały psuć stosunków z Rosją. Dodatkowo na przestrzeni lat na politykę wschodnią nakładały się geopolityczne wpływy, energetyczne i gospodarcze kontrakty, a nawet osobiste przyjaźnie Władimira Putina z kilkoma europejskimi liderami. Zajęta innymi sprawami Unia zapomniała, że stawką w tej grze jest nie tylko przyszłość wschodnich sąsiadów.

Rozgoryczeni sąsiedzi

Europejska Polityka Sąsiedztwa od początku obarczona była grzechem pierworodnym. Przytłoczone wysiłkiem wielkiego rozszerzenia i nieco przerażone gromadą wschodnich sąsiadów głośno kołaczących do drzwi Unii kraje ówczesnej „piętnastki" nie zdecydowały się na zadeklarowanie nawet odległej, ale jasnej perspektywy członkostwa dla tych państw. Zamiast tego zaproponowano im „członkostwo w wersji light" w postaci stowarzyszenia i rozszerzonej współpracy, co zostało przyjęte przez społeczeństwa zainteresowanych krajów z rozgoryczeniem. Trudno bowiem liczyć na entuzjazm adresatów polityki, którą w przełożeniu na prosty język można sprowadzić do hasła: „Jeśli spełnicie wszystkie nasze wymagania, to was zaprosimy, ale tylko do przedpokoju".

Na domiar złego w 2007 roku większość nowo przyjętych do Unii krajów dołączyła do strefy Schengen i zlikwidowała dotychczas obowiązujący system bezwizowy, co ograniczyło wzajemne kontakty i dodatkowo pogłębiło w sąsiednich krajach poczucie wykluczenia poza europejski nawias. Tego odczucia nie zmieniły działania Unii, które cechował brak konsekwencji i realnego zaangażowania. Tak jakby Bruksela spodziewała się, że sama perspektywa współpracy i swobodnych kontaktów handlowych będzie wystarczającym stymulatorem dla wywołania pożądanych zmian na Wschodzie.

Tymczasem z punktu widzenia zainteresowanych krajów sprawa nie była taka oczywista. Proces związanych z dostosowaniem do europejskich standardów reform był długi i bolesny, a wynikające z nich korzyści oddalone w czasie. Dla wielu rządzących elit było to niepotrzebne ryzyko. Bardziej opłacało się pozorowanie zmian w zamian za unijne subsydia i fundusze.