Moskwa nie ma argumentów

Pierwsza rocznica aneksji Półwyspu Krymskiego skłoniła obserwatorów polityki międzynarodowej do rozważań wychodzących dość daleko poza ramy geopolityki lub dyplomacji. Szczególnie w Polsce, z taką uwagą i napięciem śledzącej konflikt za wschodnią granicą, zdecydowanie brakuje refleksji podejmującej problem naruszenia przez Rosję integralności terytorialnej Ukrainy z punktu widzenia naczelnych zasad prawa międzynarodowego. Są one zawarte w dokumentach Organizacji Narodów Zjednoczonych oraz Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie.

W rodzimej debacie publicznej często podkreśla się, że zajęcie Krymu było „pierwszą po 1945 roku zmianą istniejących granic w Europie". Nie jest to jednak w pełni ścisły wniosek, gdyż do tego typu zmian, co prawda w różnych okolicznościach politycznych, doszło już przy okazji rozpadu ZSRR, Jugosławii i Czechosłowacji na początku lat 90.

Kolejną, odnoszącą się do bardziej konkretnego doświadczenia dyplomatycznego obserwacją było regularne przywoływanie przez licznych dziennikarzy i komentatorów tzw. Memorandum budapesztańskiego – trójstronnego porozumienia Federacji Rosyjskiej, USA i Wielkiej Brytanii z 1994 roku. Jak powszechnie zauważano, potwierdzało ono suwerenność i integralność terytorialną Ukrainy, powstałej w sierpniu 1991 roku na terytorialnej bazie dawnej Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, będącej jedną z 16 republik związkowych ZSRR.

Suprema lex integralności Ukrainy

Z pewnością jednostronna akcja przyłączenia Krymu do Rosji na przełomie lutego i marca ubiegłego roku stanowiła pogwałcenie porozumienia zawartego przed 21 laty w Budapeszcie. Warto jednak zwrócić uwagę, iż w rzeczywistości memorandum to wiązało się z problemem istnienia na terytorium Ukrainy arsenałów atomowych z czasów Związku Radzieckiego. Porozumienie nie miało charakteru traktatu międzynarodowego i dotyczyło warunków podpisania przez Kijów Traktatu o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej (ang. NPT). Jednym z aspektów memorandum było czysto formalne potwierdzenie suwerenności i integralności terytorialnej ukraińskiego państwa. W hierarchii międzynarodowych dokumentów prawnych nie stanowiło ono jednak najwyższej reguły, z której można byłoby wyprowadzać zasadę niezmienności ukraińskich granic i skutecznie przeciwdziałać stosowanej przez Kreml narracji o „powrocie Krymu do macierzy".

Suwerenność Kijowa nad Półwyspem Krymskim można wyprowadzić wprost z dwóch, ściśle ze sobą złączonych norm prawa międzynarodowego i regulacji normujących pokojowe współżycie wolnych i równych w prawach państw-członków ONZ. Są to zasady nienaruszalności istniejących granic oraz suwerenności i integralności terytorialnej istniejących państw. Pierwsza z nich została sformułowana w przyjętej 24 października 1970 roku przez Zgromadzenie Ogólne ONZ "Deklaracji na rzecz głównych zasad prawa międzynarodowego dotyczącej przyjacielskich relacji i współpracy pomiędzy państwami w odniesieniu do Karty Narodów Zjednoczonych" (numer w katalogu dokumentów ONZ: A/RES/25/2625). Preambuła tego dokumentu głosiła, że każde państwo ma obowiązek powstrzymać się od gróźb lub użycia siły celem naruszenia istniejących międzynarodowych granic innego państwa, jako środka rozwiązywania sporów międzynarodowych, włączając w to spory terytorialne i problemy dotyczące granic. Jest oczywiste, że operacja zajęcia Krymu przez „zielonych ludzików", nawet jeżeli weźmiemy pod uwagę fakt minimalnej liczby spowodowanych przez nią ofiar po stronie ukraińskiej (szczególnie w zestawieniu z późniejszym konfliktem w obwodach donieckim i ługańskim) naruszyła zasady ONZ.

Zasada suwerenności i integralności terytorialnej znalazła się z kolei w tzw. "pierwszym koszyku" Aktu Końcowego Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (KBWE), podpisanym w sierpniu 1975 roku w Helsinkach przez 33 państwa Europy (w tym ZSRR) oraz USA i Kanadę. Zapisy transatlantyckiego traktatu wskazywały ponownie na oenzetowską zasadę nienaruszalności granic, dodając do tego, że żaden fragment terytorium istniejącego państwa nie może zostać siłą lub jakimikolwiek innymi środkami odłączony i wcielony do innego organizmu państwowego. W przypadku sporów terytorialnych, KBWE zalecało żmudne negocjacje dwustronne pod auspicjami organizacji międzynarodowych (jak np. długotrwały spór o rozgraniczenie wód terytorialnych Włoch i Jugosławii na Adriatyku, zakończony w 1975 roku traktatem w japońskim Osimo).

Wkład Roberta Badintera

Nakreślone być może w sposób arbitralny, choć z drugiej strony dość logiczny i obiektywnie sprawiedliwy przez wspólnotę międzynarodową pryncypia niezmienności granic mogą stać w sprzeczności z inną zasadą prawa międzynarodowego - samostanowieniem narodów. Zasada ta, stosowana w nowożytnej polityce dość intuicyjnie, doczekała się dość jasnego sformułowania w Rezolucji 1514 Zgromadzenia Ogólnego ONZ z grudnia 1960 roku i generalnie dotyczy tylko narodów wyzwalających się spod panowania kolonialnego. Co więcej, samostanowienie można w praktyce zrealizować tylko i wyłącznie wtedy, gdy będzie ono zgodne z prawem lokalnym, np. konstytucją danego państwa, na którego dotychczasowym terenie mógłby ustanowić się nowy organizm. W praktyce dotyczy to jedynie krajów o ustroju federalnym (takich jak RFN, Szwajcaria lub Belgia, a w przeszłości ZSRR, Jugosławia czy Czechosłowacja,).

Bardzo duże zasługi w cywilizowanym nakreśleniu nowych granic w Europie po zmianach jesieni ludów roku 1989 miał francuski prawnik Robert Badinter, wieloletni minister sprawiedliwości za czasów prezydentury François Mitterranda i swego czasu wpływowy polityk Partii Socjalistycznej. Na początku lat 90. przewodził on powołanej przez ówczesną Europejską Wspólnotę Gospodarczą międzynarodowej komisji (w jej skład wchodzili jeszcze późniejszy prezydent RFN Roman Herzog oraz przewodniczący Trybunałów Konstytucyjnych Belgii, Włoch i Hiszpanii), która przygotowała projekt sprawiedliwego rozgraniczenia krajów byłej Jugosławii. Z doświadczeń Komisji Badintera skorzystano również przy proklamowaniu niepodległości nowych państw powstałych na gruzach ZSRR i podczas "aksamitnego rozwodu" Czech i Słowacji na początku 1993 roku.

Według wykładni Badintera, prawo do secesji i ogłoszenia niepodległości miały terytoria, które cieszyły się konstytucyjnym statusem republik w ramach ustroju federalnego. Dotyczyło to Czech i Słowacji na podstawie zmian w konstytucji Czechosłowacji wprowadzonych w życie w 1969 roku, tuż po Praskiej Wiośnie, republik Jugosławii na mocy ostatniej konstytucji tego kraju oktrojowanej za życia marszałka Tito w 1974 roku: Słowenii, Chorwacji, Serbii, Czarnogóry oraz Bośni i Hercegowiny – ale bez autonomicznych okręgów Kosowa i Wojwodiny – i w końcu, republik związkowych ZSRR. W tym ostatnim przypadku Badinter i związani z nim specjaliści powoływali się na mało dostrzegany Artykuł 72 konstytucji Związku Radzieckiego z 1977 roku, głoszący (fakt, że wówczas tylko na papierze) - możliwość swobodnego opuszczenia Związku Radzieckiego przez każdą z 16 istniejących wówczas republik związkowych. Obecnie, żadne z państw powstałych w wyniku rozpadu ZSRR, poczynając od Litwy, a kończąc na Uzbekistanie nie ma ustroju federalnego, stąd też oderwanie jakiejkolwiek ich części i przyłączenie do innego państwa ma charakter faktycznej okupacji.

Co istotne, ustalenia Komisji Badintera nie przewidywały w ogóle możliwości przyłączenia się terytorium dokonującego secesji do innych organizmów państwowych, tak jak stało się to w ubiegłym roku z Krymem. W tej optyce, argumenty Kremla o bezprawnym przekazaniu przez Nikitę Chruszczowa Krymu Ukraińskiej SRR w 1954 roku traktować można jedynie jako polityczną publicystykę. Gdy w 1992 roku Krym uzyskał autonomiczny status w ramach unitarnego ustroju Ukrainy, kwestia przynależności państwowej tego terytorium została ostatecznie zamknięta.

Newralgiczne mniejszości

W kwestii mniejszości narodowych bądź osobnych grup etnicznych na terytoriach państw zagrożonych rozpadem, Badinter zaproponował model "najszerszej możliwej autonomii", którą cieszą się chociażby wchodzące w skład Finlandii Wyspy Alandzkie, położone na północnym Bałtyku u wejścia do Zatoki Botnickiej. W 95 proc. zamieszkuje je ludność szwedzka, ciesząca się wręcz nieograniczoną autonomią językową, gospodarczą i samorządową oraz posługująca się własną flagą i herbem. Wszelkie podpisywane przez Finlandię traktaty międzynarodowe zawierają aneks podkreślający specjalny status Wysp. Ponadto, strefa jest całkowicie zdemilitaryzowana i utrzymywany jest zakaz lotów wojskowych nad jej terytorium.