Paweł Swianiewicz: Coraz mniej samorządu w samorządzie. Czy ta tendencja będzie odwrócona?

Ponad dwa lata temu Zespół Ekspertów Samorządowych Fundacji Batorego podjął się cyklicznego obliczania „wskaźnika samorządności”. Indeks ten może przyjmować wartości od 0 do 100. Im wyższa, tym silniejsza pozycja samorządu lokalnego w różnych jego aspektach: siły ustrojowej i politycznej, kondycji (w tym samodzielności) finansowej oraz zakresu kompetencji w wykonywaniu zadań publicznych. W celach porównawczych jako punkt startu przyjęto rok 2014. Opublikowane właśnie najnowsze wyniki indeksu samorządności odnoszą się do końca 2023 r., obrazują więc sytuację pod koniec poprzedniej kadencji władz samorządowych i są zarazem bilansem zakończenia ośmioletnich rządów Zjednoczonej Prawicy.

Czytaj więcej

Społeczności lokalne

Potrzebny jest powrót do większej samorządności

Relacja samorząd lokalny – władza centralna powinna się zmienić. Potrzebne są zmiany ustawowe by...

W ciągu minionej dekady wartość Indeksu systematycznie się obniżała i na koniec roku 2023 była o ponad 25 pkt proc. niższa niż w 2014. Indeks samorządności spadł z 73,58 w 2014 r. do zaledwie 47,79 w 2023 r. Najbardziej obniżyła się w tym czasie siła polityczna samorządu (z 20,75 do zaledwie 3,75). Zmiany te znalazły także odbicie w międzynarodowych, zleconych przez Komisję Europejską badaniach Local Autonomy Index (wskaźnik autonomii lokalnej). Po 2014 r. Polska utraciła pozycję lidera samorządności i decentralizacji w Europie Środkowo-Wschodniej, a w skali wszystkich krajów europejskich przesunęła się z ok. szóstego miejsca na pozycję w połowie drugiej dziesiątki rankingu.

Skąd się brały i co oznaczały w praktyce zmiany wartości poszczególnych elementów Indeksu samorządności

Jeśli chodzi o zakres zadań, za jakie odpowiadają samorządy, nie notowaliśmy daleko idących zmian, choć czasem administracja rządowa traktowała samorządy jako agencje rządowe do spraw nadzwyczajnych. I tak na przykład: na kilka lat powierzono im realizację programu 500+, oczekiwano działań związanych ze zwalczaniem Covid-19 albo z zaopatrzeniem w węgiel jesienią 2022 r., ale zmiany te nie miały zasadniczego znaczenia dla pozycji i autonomii samorządów lokalnych.

Także i w ostatnim roku nie było dużych zmian w zakresie zadań samorządów, zmieniała się jednak swoboda formułowania lokalnej polityki związanej z usługami świadczonymi przez samorządy. Ograniczenie kompetencji samorządów gminnych w zarządzaniu oświatą na rzecz kuratoriów, odebranie prawa ustalania cen wody i ścieków czy odebranie samorządom miejskim prawa decydowania o zagospodarowaniu niektórych prestiżowych fragmentów miast – to przykłady powolnego, ale systematycznego ograniczania swobody decyzyjnej samorządów.

System finansowania samorządów w momencie startowym naszej analizy – czyli w 2014 r. – był daleki od doskonałości. Liczne dysfunkcje wykazywał system wyrównawczy, zbyt mały był zakres autonomii samorządów w zakresie zbierania dochodów własnych (zwłaszcza, choć niewyłącznie, w odniesieniu do samorządów powiatowych i wojewódzkich), archaiczne przepisy dotyczące podatków i opłat lokalnych. To tylko przykłady, bo można by wskazać także i inne niedoskonałości. Niestety, kolejna dekada nie przyniosła poprawy w żadnym z tych wymiarów, a można wskazać na czynniki, które przyczyniały się do pogorszenia systemu finansowania.

Autonomię samorządów ograniczają dotacje celowe

Pogorszyła się struktura dochodów. Stopniowo coraz większą rolę odgrywały dotacje celowe, a więc kategoria dochodów najsilniej ograniczająca autonomię samorządów. Obserwowaliśmy niestabilność i nieczytelność przepisów dotyczących udziałów samorządów we wpływach z podatku PIT, co w niektórych latach skutkowało trudnymi do przewidzenia transferami przekazywanymi w końcu roku. W ten sposób udziały w PIT jeszcze bardziej upodobniały się do subwencji i to rozdzielanej według trudnych do zrozumienia, a jeszcze trudniejszych do zaakceptowania, kryteriów.

Dodajmy, że zmiany przepisów podatkowych prowadziły do znacznego zmniejszenia potencjału finansowego samorządów, przede wszystkim dużych miast. Rząd premiera Morawieckiego podkreślał niejednokrotnie dążenie do niwelowania różnic między biedniejszymi i zamożniejszymi samorządami i do pewnego stopnia prowadzona polityka faktycznie prowadziła do takich zmian. Niestety, odbywało się to w najgorszy z możliwych sposobów: na podstawie dotacji na konkretne projekty rozdzielane według nieczytelnych kryteriów. Dotacje te w niepotrzebny sposób ograniczały więc autonomię lokalnej polityki rozwojowej, a przy tym (co wykazano w licznych wcześniejszych analizach) na szczególne względy mogły liczyć nie tyle mniej zamożne samorządy, ile przede wszystkim te, które rządzone były przez wójtów i burmistrzów powiązanych z rządzącą w skali kraju partią polityczną. Był to więc system rozbudowujący klientelizm polityczny w relacjach rząd–samorząd.

Czytaj więcej

Plus Minus

Adam Gendźwiłł: Szukając bohaterów małych ojczyzn

Potrzeba dziś nowego rodzaju przywództwa, bardziej społecznika niż technokraty, by odnowić ideę s...

Ponadto na skutek wprowadzanych zmian systemowych i pomimo stosunkowo szybkiego rozwoju gospodarczego przez większą część minionej dekady potencjał rozwojowy – mierzony wielkością nadwyżki operacyjnej netto – był pod koniec dziesięciolecia znacząco niższy niż w 2014 r. Szczególnie dramatyczny był spadek w miastach na prawach powiatu. W 2023 r. ich łączna nadwyżka operacyjna była tylko minimalnie większa od poziomu 0. Systematycznie rosło także niedofinansowanie zadań związanych z prowadzeniem szkół przez samorządy. Zbyt niska subwencja oświatowa była problemem od dawna, ale wzrost dopłat ponoszonych z dochodów własnych gmin przekroczył w ciągu minionej dekady 50 proc. O ile na jej początku było ponad 60 gmin, w których subwencja oświatowa w całości pokrywała wydatki bieżące związane z funkcjonowaniem szkół, to pod koniec liczba ta spadła do zaledwie kilku.