Jak rządzić skuteczniej

Dwa, trzy razy w roku rząd ogłasza program legislacyjny, czyli listę projektów ustaw i innych aktów prawnych, które planuje opracować w najbliższym czasie. Obowiązek publicznego ogłaszania takich programów wprowadziła w 2005 r. ustawa o działalności lobbingowej. Wcześniej analogiczne wykazy stanowiły wewnętrzne dokumenty rządowe.

Publikowanie planów legislacyjnych niewątpliwie może się przyczynić do sprawnego rządzenia. Proces planowania daje okazję do okresowego definiowania najważniejszych priorytetów politycznych. Pozwala na mobilizowanie uwagi i zasobów rządu wokół strategicznych inicjatyw legislacyjnych.

Planowanie może również poprawić przewidywalność stanowienia prawa oraz zapewnić aktywny i rzeczowy udział w tym procesie podmiotów społecznych i gospodarczych. [srodtytul]Kulejąca praktyka[/srodtytul]

Analiza polskich doświadczeń ujawnia jednak spore trudności z wykorzystaniem programów legislacyjnych do sprawnego rządzenia.Barometr legislacyjny opracowywany przez jednego z autorów tego artykułu w ramach programu Ernst & Young „Sprawne państwo” pokazuje, że rząd w 2008 r. zrealizował średnio dwie na pięć zaplanowanych inicjatyw legislacyjnych. To wynik nieco lepszy niż za rządów Marcinkiewicza i Kaczyńskiego (ok. 20 – 30 procent), ale jednak odbiegający od realizacji na poziomie 70 – 80 procent, jaką wykazują rządy innych państw UE.

Barometr ujawnił również znaczne różnice pomiędzy resortami, jeśli chodzi o skuteczność planowania. W 2008 r. najsprawniejsze były: MSWiA, MPiPS, Ministerstwo Infrastruktury, a także MNiSW oraz MEN. Do najsłabszych resortów pod kątem realizacji zamierzeń legislacyjnych należały natomiast ministerstwa: Gospodarki oraz Sportu i Turystyki.

Problem nie leży tylko w połowicznej czy nieterminowej realizacji zamierzeń legislacyjnych. Jak pokazuje barometr, istnieje również tendencja do częstego opracowywania projektów nieujętych w programie legislacyjnym. Na przykład w 2008 r. rząd przyjął ponad 100 projektów, które nie były przewidziane w programie (w porównaniu z ok. 250 zaplanowanymi projektami). Wśród tych inicjatyw były tak istotne zmiany, jak nowelizacja kodeksu cywilnego czy kodeksu spółek handlowych.

[srodtytul]Przyczyny problemów[/srodtytul]

Można oczywiście powiedzieć: plan planem, a życie życiem. Trudno oczekiwać stuprocentowej realizacji programów, szczególnie w warunkach kryzysu gospodarczego czy dynamicznej sytuacji politycznej. Niemniej – choć czynniki te niewątpliwie wpływają na sprawność legislacyjną rządu – równie ważna jest organizacja planowania. A jakość tej ostatniej pozostawia w Polsce wiele do życzenia.

[wyimek]Nie można pozwolić na traktowanie unijnych przepisów jak bariery we własnych pomysłach, nie należy też ulegać perfekcji unijnej, czyli być świętszym od papieża[/wyimek]

Podstawowym problemem w polskiej praktyce jest brak rzeczywistego zintegrowania planowania legislacyjnego z kluczowymi procesami decyzyjnymi w rządzie. Innymi słowy – programowanie legislacyjne jest zawieszone w próżni. Przejawia się to szczególnie na trzech poziomach.Pierwszy słaby punkt to brak synchronizacji z procesem budżetowym. Każdego roku między lutym a wrześniem odbywają się negocjacje finansowe dotyczące budżetu na kolejny rok kalendarzowy. Jednak niewiele wskazuje na to, że podejmowane w tym okresie decyzje mają systematyczny wpływ na kształt planów legislacyjnych.

Poza tym przygotowywanie programu nie jest powiązane z wewnętrznym planowaniem w resortach. Ministerstwa traktują programowanie jako mało istotny proces biurokratyczny i nie wykorzystują go do rzeczywistego definiowania własnych priorytetów. Zaangażowanie kierownictwa jest niewielkie, a prace koordynowane są przeważnie przez legislatorów.Ostatnia kwestia to brak sprzężenia rządowego programowania z planowaniem w Sejmie. W wielu demokracjach stratedzy polityczni w rządzie i parlamencie pracują wspólnie nad przygotowaniem agendy legislacyjnej na sześć czy 12 miesięcy naprzód. W polskich warunkach takie działania podejmowane są mało systematycznie.

[srodtytul]Czas na zmiany[/srodtytul]

Co zrobić, aby programy legislacyjne służyły do sprawnego rządzenia? Kilka działań już podjęto.

Po pierwsze planowanie półroczne ma być nie efektem przypadkowych decyzji resortów, ale rezultatem współpracy ministrów i zespołu ds. programowania osadzonym w Kancelarii Premiera. Ministerstwa przygotowują karty zadań, uzasadniają cele do osiągnięcia oraz wskazują narzędzia. Legislacja jest instrumentem, a nie wartością samą w sobie – i tylko ta celowo uzasadniona powinna znaleźć się w planie rządowym. Dyskusje zespołu oraz szefów resortów mają wyłaniać zakres zadaniowy danego okresu. To początek zarządzania przez cele, co nie jest jeszcze łatwe, bo trzeba zmienić wiele nawyków. Przede wszystkim nie mieszać zadań z samą legislacją – żeby nie zabrnąć w sytuację, kiedy po paru miesiącach międzyresortowych sporów o ustawę nikt już nie pamięta, po co to wszystko.

Po drugie planowanie musi być realistyczne, co oznacza, iż tak naprawdę linię dostosowania do prawa UE trzeba uznać za odrębny rodzaj aktywności. Chociaż trzeba mieć świadomość, jakie są konsekwencje wdrażania prawa unijnego, nie można pozwolić na traktowanie unijnych przepisów jak bariery we własnych pomysłach, nie należy też ulegać perfekcji unijnej, czyli być świętszym od papieża.

Trzeba zdefiniować na nowo cele nowelizacyjne. Nowelizacja goni nowelizację, poprawki co chwila uznawane za niezbędne jak w swoistym ADHD wymuszają wielość prac legislacyjnych, zamiast je skoncentrować. Nie trzeba obszaru prawa energetycznego nowelizować trzy razy w roku, wystarczy jeden raz, a porządnie. Pośpiech nowelizacyjny odbija się na jakości. A w przypadku nowych rozwiązań też lepiej jest przygotowywać całościowe pakiety, tak jak to było przy ustawach o reformach nauki czy jest przy pakiecie ustaw związanych z zarządzaniem procesami zagrożeń wynikających z globalnego kryzysu.

[srodtytul]Potrzeba liderów[/srodtytul]

Po trzecie nowego zdefiniowania wymaga sam proces przygotowywania rozwiązań. Zgodnie ze zmianami zawartymi w ustawie o Radzie Ministrów obecnie coraz więcej kluczowych ustaw będzie (to zadanie na cały 2009 rok, by przebudować sekwencje działań) najpierw dyskutowanych w formie debaty nad założeniami (tak się dzieje przy propozycjach zmian w funkcjonowaniu OFE). To jest także czas konsultacji, więc nie wolno zapominać o partnerach społecznych. W takiej debacie krystalizować się powinny rozwiązania, a RCL winien je później zamieniać na zapisy legislacyjne. To realnie skróci prace nad samymi ustawami, bo idee będą przedyskutowane. W tej fazie należy również pracować nad OSR (oceną skutków realizacji), i to rzetelnie. Sumienność tych analiz jest kluczowa w czasach oszczędności, ale także uświadamia, iż dobry OSR może pomóc we wdrożeniu, wyjaśniając zawczasu wszystkie uwarunkowania realizacji projektu.

[wyimek]Dobre ustawodawstwo wymaga dobrych liderów projektów. Jedynie lider rozumiejący, czemu mają służyć prawne narzędzia, wiedzący, jak je wdrażać w życie, zrobi to z pasją i perfekcją[/wyimek]

No i po czwarte dobre ustawodawstwo wymaga dobrych liderów projektów, bo przecież ustawy są – mówiąc potocznie – po coś. Jedynie lider rozumiejący, czemu mają służyć prawne narzędzia, wyobrażający sobie, jak je wdrażać w rzeczywistości, zrobi to z pasją i perfekcją, w partnerstwie z instytucjami i środowiskami, którym te rozwiązania są potrzebne.Wtedy unikniemy nadregulacji tam, gdzie można jej uniknąć. Wówczas, będzie mogło powstać prawo dobrej jakości. W takich warunkach, barometr legislacyjny będzie mówił również o efektywności jakościowej procesu stanowienia prawa, a nie tylko mierzył, ile czego wykonano.

[i]Michał Boni jest ministrem w rządzie Donalda Tuska, kieruje pracami Komitetu Stałego Rady Ministrów[/i]

[i]Radosław Zubek jest doktorem nauk politycznych, pracownikiem naukowym Instytutu Europejskiego w London School of Economics and Political Science[/i]