Polska konstytucja wobec UE

Przed kilkunastu dniami Sejm debatował w pierwszym czytaniu nad prezydenckim projektem zmian w Konstytucji RP i odesłał ten projekt do dalszych prac w komisji. Najważniejszą częścią propozycji złożonej przez prezydenta Bronisława Komorowskiego jest bez wątpienia wprowadzenie do naszej ustawy zasadniczej nowego rozdziału – Xa zatytułowanego: „Członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej”.

Dodanie do niej odrębnego fragmentu poświęconego tej kwestii jest rozwiązaniem, które należy uznać za trafne. Istotnie, udział Polski w Unii Europejskiej ma wymiar ustrojowy i powinien być należycie potraktowany przez akt, który ustroju dotyczy – to jest przez konstytucję. Podobnie postąpiła już wcześniej Francja, która do swojej konstytucji z 1958 r. dodała w 1993 r. rozdział XV „O Wspólnotach Europejskich i Unii Europejskiej”.

[srodtytul]Prawa i obowiązki[/srodtytul]

Nie jest moim zamiarem analizowanie całości proponowanych przez prezydenta postanowień rozdziału Xa, lecz krytyczne ustosunkowanie się jedynie do dwóch przepisów, które ten rozdział otwierają, to jest do art. 227a i 227b.

Pierwszy z nich brzmi następująco: „Rzeczpospolita Polska jest członkiem Unii Europejskiej, która szanuje suwerenność i tożsamość narodową państw członkowskich, respektuje zasady pomocniczości, demokracji, państwa prawnego, poszanowania przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka, wolności i równości oraz zapewnia ochronę wolności i praw człowieka porównywalną z ochroną tych wolności i praw w konstytucji”.

Założyć należy, że tak jak wszystkie inne przepisy ustawy zasadniczej, tak i ten posiada znaczenie normatywne, to znaczy nie jest ani opisem faktów, ani deklaracją programowo-polityczną, lecz ustanawia określone prawa i/lub obowiązki adresowane do wskazanych w nim podmiotów.

Proponowany przepis stwierdza przede wszystkim, że „Rzeczpospolita jest członkiem Unii Europejskiej”. Oznaczać to może, że kraj nasz bierze na siebie wszelkie obowiązki i przyjmuje prawa, jakie wynikają z tej przynależności, a ewentualne wystąpienie z Unii musiałoby się dokonać wedle konstytucyjnie ustalonej procedury. Rzeczywiście, projekt prezydencki taką procedurę przewiduje (art. 227k). Nie wchodząc w szczegóły, powiedzieć można, że jest ona, co do zasad, wzorowana na procedurze przystąpienia do Unii.

[srodtytul]Wartości[/srodtytul]

O ile do cytowanego wyżej fragmentu art. 227a nie można wnosić zastrzeżeń, to już dalsza jego część rozpoczynająca się od słów: „która szanuje...” takie zastrzeżenie wywołuje. Mamy tu bowiem do czynienia z wymienieniem wartości, na których opiera się polska konstytucja i które znalazły już wyraz albo w jej preambule, albo w licznych przepisach szczegółowych – zwłaszcza w rozdziale I i II.

Przypominanie ich ponownie nie jest potrzebne – są bowiem dostatecznie znane i nie budzą wątpliwości. Co jednak ważniejsze, art. 227a jest tak sformułowany, iż wywołuje wrażenie, że ustanawia normę nakładającą na Unię Europejską obowiązek szanowania wymienionych w nim wartości.

[wyimek]Czy jest dopuszczalne, aby konstytucja państwa członkowskiego Unii mogła jednostronnie określać, jakie wartości i zasady respektować ma ta organizacja?[/wyimek]

Nie wątpię, że Unia nie ma zamiaru ich naruszać. Daje temu wyraz w licznych swoich dokumentach jurydycznych, m.in. w traktacie o Unii Europejskiej (tytuł I, art. 1a, art. 6) i w karcie praw podstawowych (np. preambuła). Ale czy jest dopuszczalne, aby konstytucja państwa członkowskiego Unii mogła jednostronnie określać, jakie wartości i zasady respektować ma ta organizacja? Takie kwestie reguluje się w drodze wielostronnego porozumienia jej uczestników.

[srodtytul]Najwyższy akt[/srodtytul]

Autor projektu w uzasadnieniu do tego postanowienia twierdzi, że jest ono skierowane do władz polskich i określa „zasadnicze kierunki polskiej polityki europejskiej”, to znaczy nakłada obowiązek, by w polityce tej „w miarę swoich możliwości” zabiegały one, „aby Unia Europejska szanowała podstawowe wartości konstytucyjne wymienione w art. 227a”.

Oczywiście, władze krajowe są do tego zobowiązane, ale nie tylko gdy idzie o ich politykę europejską, ale we wszystkich swoich działaniach, ponieważ konstytucja jest najwyższym aktem normatywnym w Polsce, a wszystkie organy władzy publicznej obowiązane są do jej respektowania. Wprowadzenie art. 227a, przynajmniej w części, którą tu kwestionuję, jest niepotrzebne i nic nowego nie wnosi, a może budzić wątpliwości prawne. Bo jeśli Polska uzna swoje uczestnictwo w Unii za szkodliwe, to i tak może z niej wystąpić, niezależnie od tego, na ile Unia szanuje wymienione w art. 227a wartości i traktuje je z powagą.

[srodtytul]Wąsko określone[/srodtytul]

Drugi przepis rozdziału Xa, wobec którego podnieść trzeba wątpliwości, to art. 227b. Stanowi on: „Rzeczpospolita może przekazać Unii Europejskiej kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach”. Brzmi on podobnie jak dzisiejszy art. 90 ust. 1, który zamiast o UE mówi o „organizacji międzynarodowej lub organie międzynarodowym”.

Przepis ten jest więc zakreślony szerzej. Odnosi się bowiem nie tylko do Unii. Powstaje pytanie, czy jedynie Unia może być adresatem takiego przekazania. Jeśli tylko ona jest w tym przepisie wymieniona, to rozumując a contrario, nikt inny nie może się obok niej pojawić.

W uzasadnieniu do projektu podkreśla się wszakże, iż „uchylenie art. 90 konstytucji nie oznacza, że Polska nie może przystępować do organizacji międzynarodowych wyposażonych w kompetencje władcze ze skutkiem bezpośrednim dla podmiotów prywatnych w państwach członkowskich”, lecz będzie to możliwe, gdy idzie o kompetencje „bardzo wąsko określone”.

[srodtytul]Nie wiązać rąk[/srodtytul]

Konstytucyjną podstawą takiego działania ma być art. 89 ustawy zasadniczej, ustanawiający tryb ratyfikacji przez Polskę niektórych najważniejszych umów międzynarodowych. W uzasadnieniu przyznaje się zarazem, że „uchylenie art. 90 konstytucji oznacza zniesienie podstawy prawnej dla generalnego przekazania kompetencji, tak jak to ma miejsce w przypadku członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej”.

Nie jestem pewien, czy jest to dobre rozwiązanie. Polska nie powinna wiązać sobie rąk w takich sprawach. Nikt dziś nie jest w stanie powiedzieć, czy w przyszłości nie pojawi się organizacja lub organ międzynarodowy inny niż Unia, któremu kraj nasz dla własnego interesu chciałby powierzyć niektóre kompetencje swoich władz państwowych. Lepsze jest zatem adresowanie takich przepisów szeroko niż wąsko – do jednego tylko podmiotu. Przeniesienie do rozdz. Xa art. 90 w jego obecnym brzmieniu nie byłoby zatem złym pomysłem.