Polska polityka klimatyczna wobec UE

W tekście „Porażka klimatyczna” autorstwa pana Tomasza Skłodowskiego („Rzeczpospolita”, 21 lipca 2011 r.) znalazły się nieprawdziwe i nieprecyzyjne informacje. Przede wszystkim chodzi o odniesienia do pakietu energetyczno-klimatycznego i działań rządu od 2007 r. w kontekście właściwego dbania o interes kraju.

Pakiet energetyczno-klimatyczny jest rezultatem legislacyjnym decyzji politycznych, które zapadły w 2007 r. Akceptacja unijnej polityki w zakresie ochrony klimatu i wyznaczenie celów redukcyjnych miały miejsce podczas obrad Rady Europejskiej w marcu 2007 r. Przyjęte wówczas konkluzje – znane jako decyzja 3x20 – były podstawą do przedstawienia w styczniu 2008 r. przez Komisję Europejską propozycji legislacyjnej w postaci pakietu aktów prawnych. Składały się nań dyrektywy w sprawie handlu emisjami, CCS i odnawialnych źródeł energii, a także decyzji Parlamentu i Rady w związku z podziałem obciążeń pomiędzy państwa członkowskie w zakresie redukcji emisji poza energetyką i przemysłem. Należy podkreślić, że wszystkie wspomniane cele obowiązują UE jako całość, a nie poszczególne państwa członkowskie. Proces wdrażania dyrektyw pakietu i związanych z nimi aktów wykonawczych trwa we wszystkich państwach członkowskich UE, również w Polsce.

To w konkluzjach z 2007 r. ustanowiono autonomiczny cel UE 20 proc. redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz warunkowo 30 proc. redukcji emisji. Takie stanowisko uzyskało poparcie ówczesnego ministra środowiska, wyrażone wcześniej na Radzie ds. Środowiska i zostało zaakceptowane przez uczestniczącego w posiedzeniu Rady Prezydenta RP.

Obecny rząd zajmował się negocjowaniem aspektów technicznych związanych ze sposobem realizacji wcześniej uzgodnionej polityki. W wyniku tego udało się wynegocjować między innymi czasowe odstępstwa od zakupu uprawnień do emisji jedynie w drodze aukcji. Dało to możliwość bezpłatnego przydzielania uprawnień istniejącym elektrowniom węglowym. Jeszcze ważniejsze było wynegocjowanie prawa przyznawania bezpłatnych uprawnień elektrowniom, których budowa została rozpoczęta. Warunki takich przydziałów były później przedmiotem negocjacji, zakończonych porozumieniem z Komisją Europejską. Wprowadzenie takich zapisów w chwili uzgadniania pakietu energetyczno-klimatycznego w grudniu 2008 r. było sukcesem polskich negocjatorów.

Nieuprawnione są także opinie w odniesieniu do skargi do ETS na benchmarki oraz ferowanie wyroków, że skarga będzie działaniem nieskutecznym. Obecny rząd podejmował działania, aby zatwierdzić postanowienia uwzględniające polską specyfikę paliwową. Polska (wraz zkoalicją krajów: Cyprem, Węgrami i Rumunią oraz Litwą, która wstrzymała się od głosu) sprzeciwiła się przyjęciu projektu decyzji w kształcie proponowanym przez Komisję Europejską, uznając, że podejście Komisji mogło zaburzyć zasadę konkurencyjności podmiotów na rynku europejskim. Wobec dominującego zdania przeciwnego Polska złożyła skargę tak szybko, jak pozwoliły na to krajowe oraz unijne względy proceduralne – w dopuszczalnym terminie na skuteczne odwołanie.

Skarga Polski dotyczy sposobu realizacji przez przemysł celów polityki klimatycznej i nie jest zawetowaniem konieczności wdrożenia przepisów prawa europejskiego. Stanowi natomiast wyraz przekonania rządu, że zastosowanie jednej z podstawowych zasad UE – zasady subsydiarności polegającej na pozostawieniu państwom członkowskim możliwie największego zakresu swobody regulacji – nie tylko nie zaszkodzi utrzymaniu jednolitych reguł konkurencji na unijnym rynku, ale pomoże zrealizować cele środowiskowe w sposób korzystny dla europejskich przedsiębiorców.

Jeżeli Trybunał przychyli się do polskiego wniosku, może to oznaczać unieważnienie całej decyzji, a więc zmianę sposobu naliczania liczby bezpłatnych uprawnień dla wielu krajów.

Jeśli chodzi o zasady obliczania limitów darmowej emisji CO

2

, w tekście pana Skłodowskiego zawarte są błędne informacje. Poziom redukcji 20 proc. emisji gazów cieplarnianych jest liczony od roku 1990, a nie jak podaje autor w latach 2013-2020. 20-procentowy cel redukcyjny w stosunku do roku 1990 został przeliczony na nowe procenty w stosunku do 2005 r., co daje 14 proc. redukcji w stosunku do roku 2005. Polska w obszarze non-ETS może zwiększyć emisje o 14 proc. – o czym brak informacji w tekście. Możliwość zwiększenia emisji Polski w sektorze non-ETS (czyli w sektorach, takich jak np. rolnictwo, transport) jest efektem prac negocjatorów, którzy zadbali o korzystne dla naszego kraju zapisy nowej dyrektywy EU ETS i pozostałych aktów prawnych pakietu.

Nieprawdziwe są informacje, że „mimo korzystnego orzeczenia ETS obecny rząd zrezygnował z szansy darmowego zwiększenia uprawnień emisyjnych” oraz te dotyczące wygranej przez Polskę w procesie przed ETS. Skargę rozpatrywał Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich (SPI) na gruncie przepisów obowiązującej od 2005 roku dyrektywy o handlu emisjami 2003/87/WE i częściowo uwzględnił racje Polski. Orzekł, że KE nie miała prawa ingerować w sposób prognozowania rozwoju gospodarczego zastosowanego przez państwo członkowskie (Polskę), a to miało bezpośredni wpływ na liczbę uprawnień emisyjnych, jaką państwo zamierzało przyznać w Krajowym Planie Rozdziału Uprawnień (KPRU) do emisji CO

2

na lata 2008-2012. Wyrok nie odnosił się więc do konkretnej wielkości przydziałów.

SPI nie uwzględnił podnoszonego w skardze zarzutu o „przeterminowaniu” decyzji Komisji Europejskiej poprzez brak wydania w ciągu trzech miesięcy decyzji w sprawie złożonego 30 czerwca 2006 projektu KPRU.

Jednocześnie SPI stwierdził, że państwa członkowskie mają prawo aktualizować wielkość przydziałów. Skutkiem wyroku był brak możliwości przekazania polskim przedsiębiorstwom uczestniczącym w systemie ETS jakichkolwiek uprawnień i paraliż systemu – czyli działania polskich przedsiębiorstw. Rząd był zmuszony do szybkiego wydania nowego rozporządzenia o podziale uprawnień dla przedsiębiorstw, w wysokości odpowiadającej najświeższym danym dotyczącym emisji.

Należy pamiętać, że sprawa nie jest zakończona i toczy się obecnie w drugiej instancji przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), do którego odwołała się 4 grudnia 2009 Komisja Europejska, zarzucając wyrokowi SPI błędy prawne. Polska odpowiedziała na odwołanie KE i złożyła we właściwym terminie swoją odpowiedź na zarzuty Komisji wobec wyroku SPI. Ocenia się, że ostateczne rozstrzygnięcie przez TSUE może nastąpić na wiosnę 2012 roku.

W zakresie informacji o sposobie przydziału darmowych uprawnień dla Polski, podany przez autora wielomiliardowy koszt zakupu uprawnień nie znajduje potwierdzenia w danych o transakcjach polskich przedsiębiorstw. Liczby z raportów emisyjnych wskazują, że emisje z instalacji objętych systemem handlu emisjami są niższe od liczby wydawanych na podstawie KPRU uprawnień. Tak więc w systemie istnieje nadwyżka uprawnień. Nie oznacza to rzecz jasna, że wszystkie instalacje nią dysponują. Niedobory (na poziomie całego sektora kilka procent) występują wsektorze elektroenergetycznym, zaś pewnym nadmiarem dysponują przemysł oraz ciepłownictwo.

Jest to uzasadnione przede wszystkim koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa dostaw ciepła do odbiorców zbiorowych (mieszkania, szpitale, szkoły itd.) bez obciążania ich dodatkowymi kosztami w przypadku ostrych zim i konieczności wykorzystania większej ilości paliw na ogrzewanie. W przypadku przemysłu wiąże się to z koniecznością zapewnienia Polsce konkurencyjności, zarówno na unijnym rynku wewnętrznym, jak i na rynku globalnym, nie dającym możliwości pełnego przeniesienia do ceny produktu kosztu emisji.

Tak więc istniejąca struktura rozdziału uprawnień odzwierciedla konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dostaw ciepła, utrzymania konkurencyjności przemysłu i zagwarantowania braku zbyt dużego wzrostu cen energii elektrycznej na skutek zakupu uprawnień do emisji. Polskie instalacje praktycznie mieszczą się w całkowitym krajowym limicie określonym w KPRU (Krajowy Plan Rozdziału Uprawnień).

Autor artykułu podaje też nieprawdziwe informacje w odniesieniu do tzw. sprzedaży „zapasu emisyjnego”. To prawda, że przysługująca Polsce nadwyżka uprawnień emisyjnych istniejąca przed 2007 r. mogłaby w znacznie większym stopniu przyczynić się do wsparcia inwestycji, zgodnie z celami określonymi w Protokole z Kioto. Niestety, żaden z poprzednich rządów nie był zainteresowane wykorzystaniem tego mechanizmu, np. konsekwentnie odrzucano oferty współpracy ze strony Banku Światowego oraz EBOiR, które zwracały się z propozycjami stworzenia „Mechanizmu Zielonych Inwestycji” i jak najwcześniejszego wejścia Polski na rynek handlu emisjami. W czasie, kiedy Polska odrzucała oferowaną pomoc, Ukraina, Litwa, Estonia, Czechy, Słowacja zarobiły miliardy. Dopiero obecny rząd doprowadził do stworzenia odpowiednich mechanizmów prawnych umożliwiających sprzedaż nadwyżek i przekazanie środków na inwestycje, dzięki którym poprawia się efektywność energetyczną budynków publicznych czy buduje instalacje biogazu.

Od 2007 r. Polska zarobiła na handlu nadwyżkami ponad 100 mln euro na inwestycje wspierające realizację pakietu energetyczno–klimatycznego. Nigdy nie straciliśmy możliwości sprzedaży jednostek AAU, ale dopiero obecnie istnieją odpowiednie przepisy prawne i instytucjonalne zaplecze umożliwiające sprzedaż tych nadwyżek na rynku międzynarodowym (ustawa z 17 lipca 2009 r. osystemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji). Oprócz tego przepisy te umożliwiły realne wykorzystanie pozostałych mechanizmów Protokołu z Kioto – Polska jest obecnie gospodarzem 17 projektów wspólnych wdrożeń (tzw. projekty JI), przynoszących wymierne korzyści w postaci redukcji emisji gazów cieplarnianych w polskich instalacjach przemysłowych.

Co istotne: sposób obliczenia wartości nadwyżki jednostek AAU dokonany w artykule jest błędny. Podawana cena rynkowa 16 euro za tonę to cena uprawnień do emisji - EUA w systemu EU ETS, anie cena jednostek AAU na rynku międzynarodowym, która znacznie odbiega od podanej kwoty. Autor miesza dwa systemu handlu: europejski system handlu uprawnieniami do emisji (na podstawie dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE (system EU ETS) a modyfikowany Pakietem energetyczno – klimatycznym) i system międzynarodowego handlu emisjami wynikający z Protokołu z Kioto. Pan Skłodowski stwarza w ten sposób wrażenie, że tworzą one jednolitą całość, co nie jest prawdą. Kwota 8 mld euro podana przez autora jest abstrakcyjna. Ceny jednostek AAU są na dużo niższym poziomie i wynoszą obecnie 4–8 euro/AAU, przy czym cena ta związana jest z jakością i wiarygodnością towarzyszącego obowiązkowo programu zazieleniania sprzedanych jednostek, tzn. zaproponowania działań wdziedzinie ochrony klimatu, które będą wykonywane przez sprzedającego - Polskę i zaakceptowane przez kupującego.

Obowiązujące ceny są na dużo niższym poziomie i wynoszą 4-8 euro, a nie 16, jak twierdzi pan Skłodowski.

Nieuzasadnione są opinie autora na temat prowadzonych przez Polskę działań w zakresie globalnej polityki klimatycznej. Nasz kraj dopiero od 2008 r. stał się ważnym graczem na międzynarodowej arenie negocjacji klimatycznych – po tym, jak odniósł sukces goszcząc Konferencję Klimatyczną w Poznaniu. W pełni wywiązaliśmy się z powierzonych obowiązków.

Polska jako członek UE na forum globalnych negocjacji klimatycznych jest reprezentowana zgodnie z Traktatem Lizbońskim, przez pełniącą w danym okresie Prezydencję w Radzie UE. W drugim półroczu 2008 r. to Francja przewodnicząc obradom ze strony UE reprezentowała jedno wspólne uzgodnione na forum europejskim stanowisko, które wcześniej było wypracowywane na forum Grup Roboczych i Eksperckich Rady UE. Polska jest jednym z najaktywniejszych Państw Członkowskich, współkreując stanowisko Unii i uczestnicząc od 2010 w procesie globalnym z pozycji głównego negocjatora.

Obecnie Polska sprawując Prezydencję w Radzie UE koordynuje prace przygotowujące nowe stanowisko negocjacyjne dla całej Unii Europejskiej na 17 Konferencję Stron Konwencji Klimatycznej, która odbędzie się w Durbanie (RPA).

Nieprawdziwa jest też informacja, jakoby „skuteczna realizacja polityki zrównoważonego rozwoju zaowocowała powierzeniem Polsce prezydencji konwencji klimatycznej ONZ”. O powierzeniu danemu krajowi prezydencji w Konwencji klimatycznej (UNFCCC) decyduje zgłoszenie danego kraju, pod uwagę brane jest też cykliczne reprezentowanie danego regionu świata. Polska została zgłoszona jako organizator kolejnej konferencji klimatycznej w 2006 r., a wybór został zaakceptowany. W kraju nie zabezpieczono jednak żadnych środków na organizacje szczytu, skutkiem czego po październiku 2007 r. Ministerstwo Środowiska stanęło przed dramatyczną koniecznością zorganizowania w ciągu 12 miesięcy globalnego szczytu ONZ bez zagwarantowanych jakichkolwiek środków. Fakt, że realizacja tego zadania w międzynarodowej opinii przebiegła bez zarzutu, dowodzi tylko wielkiej determinacji, żeby wykorzystać okazję, jaką był szczyt COP14 do pokazania Polski z nowym, otwartym na współpracę w obszarze globalnej ochrony klimatu, obliczem.

Reasumując, od końca 2007 r. obecny rząd kontynuuje zobowiązania przyjęte formalnie przez poprzednią ekipę i sformalizował jedynie ustalenia zawarte w pakiecie energetyczno-klimatycznym, dbając przy tym o jak najłagodniejsze wejście Polski w politykę klimatyczną. Strategiczne założenia europejskiej polityki energetyczno-klimatycznej są dobrym kierunkiem rozwoju Europy: dzięki ochronie klimatu po pierwsze zapobiegamy w przyszłości katastrofalnym skutkom zmian klimatu, ajednocześnie zwiększamy konkurencyjność europejskich gospodarek w perspektywie długofalowej. Nie ukrywamy jednak, że dla Polski realizacja europejskiej polityki klimatycznej jest trudna, dlatego wszędzie tam, gdzie to możliwe, zabiegamy o regulacje dostosowane do naszych warunków i łagodzimy obciążenia (np. poprzez zapewnienie wystarczające liczby uprawnień do emisji dla polskich przedsiębiorstw, zwiększenie dla określonych sektorów, tj. transport, puli uprawnień do emisji o ok. 14 proc., pozyskanie ponad 100 mln euro na inwestycje w bezpieczeństwo energetyczne zuprawnień globalnych). To osiągnięcia ostatnich czterech lat - troska o interes polskiej gospodarki, która może być siłą napędową pozytywnych zmian także dla środowiska i może korzystać na koniecznej z wielu względów modernizacji. Dla Polski będzie ona łatwiejsza dzięki wspólnej polityce, przy pomocy której „doganiamy” bardziej rozwinięte kraje.

Dzięki poprowadzonej skutecznie Konferencji klimatycznej ONZ w Poznaniu w 2008 r. Polska odzyskała pozycję mocnego merytorycznie i organizacyjnie partnera w globalnych negocjacjach. Ugruntowanie tej roli pozwoli nam na podjęcie wyzwania jakim jest koordynacja stanowiska UE na tegoroczną Konferencję Klimatyczną w Durbanie – zadanie, które podejmujemy jako sprawujący Prezydencję w Radzie UE.

Tomasz Skłodowski „Porażka klimatyczna”

21 lipca 2011 r.