Andrzej Halesiak: Bunt źle ukierunkowany

Bardzo ucieszył mnie opublikowany 2 lipca apel młodych ekonomistów („Dług dla regeneracji. Apel o zniesienie limitu zadłużenia w Konstytucji RP"). Od dawna zachęcam pokolenie 20–30-latków do „buntu". Do tego, by aktywne włączyli się w kształtowanie ustroju i przyszłości naszego państwa. Niepokoi ich marazm, w tym niska partycypacja w wyborach, swego rodzaju przyzwolenie, by o przyszłości kraju (ich przyszłości) decydowali seniorzy, którzy w przeciwieństwie do młodych ochoczo udają się do lokali wyborczych. Mam nadzieję, że apel jest wyrazem szerszego przebudzenia.

Zupełnie jednak nie rozumiem przedmiotu buntu. Jest on moim zdaniem źle ukierunkowany. Apel młodych ekonomistów sprowadza się do stwierdzenia, że od dogonienia Zachodu, sprawiedliwego społeczeństwa i ekologicznie zrównoważonego państwa dzieli nas jedna przeszkoda: konserwatywna polityka dotycząca długu publicznego i zapisany w konstytucji jego limit.

Według autorów negatywnie wyróżnia nas to na tle Europy, gdzie o kryteriach z Maastricht wszyscy już zapomnieli i zadłużają się na potęgę, bo to element „nowej normalności". Zdaniem sygnatariuszy apelu także nasz kraj powinien podążyć tą drogą, tym bardziej że szkodliwość publicznego długu to mit. Gdybyśmy tylko pozwolili na jego wzrost do unijnej średniej (78 proc. PKB), to setki miliardów złotych wydatków publicznych odmieniłyby kraj, zapewniając dobrą przyszłość kolejnym pokoleniom.

Tak, ale...

Przyjrzyjmy się przedstawionym w apelu argumentom. Z niektórymi można się częściowo zgodzić. Prawdą jest, że nadzwyczajne sytuacje (jak pandemia) wymagają nadzwyczajnych działań. Tyle tylko, że tego typu działania zostały w Polsce podjęte, a ich skala (w relacji do PKB) była jedną z największych w Europie. Równocześnie nie zbliży nas to zbytnio do konstytucyjnego limitu, bo zdecydowana większość wydatków została wypchnięta poza tzw. polską definicję długu. Ten definicyjny rozjazd – polska a unijna – sam w sobie stanowi kuriozum, które dobrze obrazuje, że politycy od samego początku stworzyli szeroką furtkę, by limit obchodzić.

Prawdą jest, że dług zaciągany na produktywne inwestycje i mobilizujący uśpione zasoby może stanowić wielką dźwignię rozwojową. Paradoks polega jednak na tym, że dobre, produktywne inwestycje nie zwiększają relacji długu do PKB. Właśnie po tym rozpoznaje się „dobry" dług! Jeśli służy on akumulacji produktywnych aktywów, to generowane przez niego dochody (PKB) kompensują przyrost długu.

Jeśli więc ktoś zakłada, że inwestycje mają prowadzić do wzrostu relacji długu do PKB, to zakłada niską jakość inwestycji, albo też że duża część zwiększonego limitu zadłużenia nie pójdzie na inwestycje, a zostanie „przejedzona". Czy rzeczywiście o takie efekty powinno nam chodzić?

Trzecia kwestia, z którą można się zgodzić, to fakt, że dług jest dziś rekordowo tani. Kluczowe jest tu jednak słowo „dziś". Dług, szczególnie ten związany z inwestycjami, z reguły zaciąga się na kilka, kilkanaście lat. Oczywiście można zakładać, że w całym tym okresie oprocentowanie pozostanie niskie, tyle tylko, że historia każe być w tym względzie ostrożnym. Inflacja – główny czynnik mający wpływ na poziom stóp – wystrzeliwuje z reguły wówczas, gdy wszyscy przestają w nią wierzyć (czego, jak się wydaje, jesteśmy blisko). Oczywiście nawet przy wysokiej inflacji można „sztucznie" utrzymywać niskie stopy, tyle tylko, że zubażamy wówczas oszczędzających, zamiast wzrostu dobrobytu mamy jego transfer od jednych do drugich.

Kolejną prawdą jest, że finansowane przez dług wydatki mogą tworzyć miejsca pracy. Tyle tylko, że absorpcja powstałej w wyniku tego kryzysu nadwyżki pracy nie wymaga podnoszenia limitu. Poziom bezrobocia jest relatywnie niski, a głównym powodem jest demografia: podaż pracy kurczy się z roku na rok o 200–300 tys. osób i można być pewnym, że o ile nic nowego się nie wydarzy w przyszłym roku, o tyle problemem będzie nie nadmiar, ale brak rąk do pracy.

Bardziej istotną kwestią od liczby jest w Polsce jakość miejsc pracy, by były one dobrze płatne i „nie-śmieciowe". Tyle tylko, że jest to pochodna zaawansowania sektora wytwórczego, zdolności absorpcji technologii, innowacyjności. Jedną z głównych barier, by to osiągnąć, jest od kilku lat – bazując na diagnozie z raportów Europejskiego Banku Inwestycyjnego – niepewność polityczna i regulacyjna. To tu pilnie potrzeba zmiany.

Nie, nie, nie

Najbardziej dziwi fakt wskazania przez autorów apelu wysokiego poziomu długu publicznego jako przykładu dobrej polityki. To sprzeczne z faktami: tam, gdzie jest on wysoki, nie okazał się drogą do sukcesu. Kto nie wierzy, niech zapyta młodych Greków (dług publiczny 177 proc. PKB w 2019 r.), Włochów (135 proc.), Portugalczyków (118 proc.) czy Hiszpanów (96 proc.), którzy muszą mierzyć się z 20–30-proc. bezrobociem. Z kolei te z europejskich krajów, które w przeciwieństwie do Południa nadążają za światem, mają dług znacznie poniżej unijnej średniej. Prym wiedzie Skandynawia: w Danii czy Szwecji dług publiczny był w 2019 r. na poziomie 30–35 proc. PKB.

Druga kwestia dotyczy tego, czy nasza gospodarka jest w stanie wchłonąć dodatkowych kilkaset miliardów złotych „wygospodarowanych" w wyniku wzrostu limitu zadłużenia. Otóż nie jest. Przed pandemią coraz bardziej widoczne były ograniczenia podażowe, zwłaszcza na rynku pracy. Tymczasem w nadchodzących latach będziemy mieć i tak co robić. Do wydatkowania będą różne fundusze unijne, regularne i kryzysowe. Z punktu widzenia przyszłości gospodarki bardziej istotne jest koncertowanie się na jakości realizowanych projektów, a nie ich masie. W tym drugim przypadku nie dość, że długotrwały wpływ na wzrost będzie ograniczony, to dużą część środków zjedzą efekty cenowe: kumulacja projektów sprawi, że ceny znacząco pójdą w górę, zbudujemy mniej, a dług zostanie.

Potrzebna właściwa diagnoza

Tu dochodzimy do kluczowego pytania: jak sygnatariusze apelu chcą zagwarantować, że publiczny dług pójdzie na dobre, produktywne inwestycje? Jak chcą to osiągnąć w kraju, w którym polityka gospodarcza kształtowana jest na wiecach wyborczych, w kontekście „tu i teraz" (konsumpcji), a nie przyszłości (patrz niska stopa inwestycji)? W kraju, w którym według badań SGH zdaniem 85 proc. dorosłych spory polityczne mają negatywny wpływ na rozwój. Kraju, który „rzeczą wspólną" (Rzecząpospolitą) jest dziś niestety tylko z nazwy, bo w trwającej od lat „potyczce" wyłonionego na bazie postsolidarnościowych rozliczeń bipolarnego układu ginie dobro wspólnoty. W kraju, gdzie osiąganie ponadpartyjnych konsensusów, tak niezbędnych dla kształtowania długofalowych rozwiązań, jest niemożliwe.

Wbrew temu, co twierdzą sygnatariusze apelu, od poziomu życia zachodu, sprawiedliwego społeczeństwa i ekologicznej gospodarki nie dzieli nas limit długu, i to nie dlatego, że jest „kreatywnie" obchodzony. Dzieli nas od nich dysfunkcjonalny system polityczny i idące za tym: brak właściwych rozwiązań instytucjonalnych (np. realnego dialogu społecznego) oraz nieumiejętność budowy konsensusów w najważniejszych dla przyszłości sprawach. W takich warunkach podniesienie limitu nie posłuży przyszłości, ale bieżącej walce politycznej. Wiarę, że „tym razem będzie inaczej" trudno nazwać inaczej jak naiwnością.

Doświadczenia innych krajów potwierdzają, że najpierw trzeba stworzyć system i instytucje, które zapewnią właściwe ukierunkowanie polityki społeczno-gospodarczej, takie, które biorą pod uwagę obecne i przyszłe pokolenia. Trzeba też usunąć bariery inwestycyjne. Dopiero potem można martwić się o finansowanie. My dwóch pierwszych warunków nie spełniamy.

Zbierzmy powyższe argumenty w dwa głównie wnioski. Po pierwsze, choć społeczeństwo nie może być więźniem reguł, to nie może być też zakładnikiem polityków, którzy chętnie wykorzystają wyższy limit dla swych partyjnych, a nie ogólnospołecznych celów.

Po drugie, czasy, w jakich żyjemy, są burzliwe i nie można wykluczyć, że w nadchodzących latach okaże się, iż interes społeczny wymagać będzie zawieszenia limitu zadłużenia. W takiej sytuacji tylko jedno rozwiązanie może uchronić nas przed negatywnymi tego skutkami. Jest nim odpartyjnienie, czasowe rządy bezpartyjnych ekspertów.

Tylko taki rząd będzie w stanie zagwarantować, że ewentualne poluzowanie limitu długu nie skończy się katastrofą, że za kilka lat młodzi ludzie nie dołączą do swych kolegów z Grecji czy Włoch. Choć dziś scenariusz rządu ekspertów wydaje się nieprawdopodobny i utopijny, to dynamika zmian może nas w tym względzie zaskoczyć.