Andrzej Wojtyna: Problem trzech ciał w NBP

Warunkiem odpolitycznienia NBP i odbudowy jego wiarygodności są zmiany prawne. Muszą dostosować relacje między trzema jego organami do rozumianej współcześnie zasady niezależności banku centralnego.

Publikacja: 11.06.2024 04:30

Andrzej Wojtyna: Problem trzech ciał w NBP

Foto: mat. pras.

Aby NBP zaczął ponownie działać zgodnie z przyznanym mu przez państwo mandatem i z właściwie rozumianą zasadą niezależności banku centralnego oraz w sposób kompetentny, nie wystarczy odwołać prezesa Adama Glapińskiego z zajmowanego stanowiska. Głębszej przyczyny pogłębiającej się dysfunkcjonalności tej kluczowej dla przyszłości gospodarki rynkowej w Polsce instytucji należy bowiem poszukiwać w rozwiązaniach prawnych, które wcześniej całkiem dobrze się sprawdzały, ale w ostatnich latach okazują się nieefektywne, a nawet szkodliwe dla gospodarki.

Co oprócz Trybunału Stanu dla prezesa Adama Glapińskiego

Co gorsza, przyjęte rozwiązania ułatwiają prezesowi NBP dalsze upolitycznianie banku centralnego i umacnianie własnej pozycji. Dlatego niezależnie od uruchomionej procedury zmierzającej do postawienia go przed Trybunałem Stanu należy jak najszybciej podjąć prace nad nowelizacją ustawy o NBP.

Czytaj więcej

Prezes NBP Adam Glapiński: Szanse na obniżkę stóp w 2024 roku są zerowe

Gdyby prezesowi NBP faktycznie zależało na korzyściach dla gospodarki płynących z zasady niezależności banku centralnego, to sam już dawno temu powinien był zainicjować prace nad zmianami w ustawie, zwłaszcza że jest on zdeklarowanym przeciwnikiem przystąpienia Polski do strefy euro. Jeśli celowo rezygnuje z korzyści płynących z niezależności, potencjału i kompetencji EBC i chce prowadzić w pełni „patriotyczną” politykę monetarną, to prace nad unowocześnieniem struktury i funkcjonalności NBP powinny już od dawna iść pełną parą.

Dyskusję nad zmianą ustawy o NBP należy zacząć od podstawowej kwestii instytucjonalnej, którą w nawiązaniu do tytułu znanej powieści Liu Cixina i opartego na niej serialu, można metaforycznie określić jako „problem trzech ciał”, i to w podwójnym rozumieniu. Po pierwsze, chodzi o relacje między trzema ciałami decyzyjnymi NBP określonymi w Konstytucji RP jako jego organy (prezes, zarząd, RPP). Po drugie, chodzi o trzy najwyższe organy władzy państwowej (Sejm, Senat, prezydent RP), które zgodnie z konstytucją wybierają członków RPP. W artykule skoncentruję się na pierwszym aspekcie.

Jak wiadomo, tzw. problem trzech ciał został sformułowany na gruncie fizyki. Jego ogólne analityczne rozwiązanie jest niezwykle trudne, mimo że w odniesieniu do dwóch oddziałujących na siebie grawitacyjnie obiektów znalezienie takiej formuły było dla matematyków dość prostym zadaniem. W powieści planeta zamieszkała przez Trisolarian jest poddana zmiennemu oddziaływaniu grawitacyjnemu układu trzech słońc i przechodzi przez ery względnej stabilności oraz chaosu.

Ambicje prezesa Adama Glapińskiego

Traktując ten problem w sposób metaforyczny i odnosząc go do NBP, można zaproponować następującą interpretację. W okresie swojej prezesury prof. Adam Glapiński nadał relacjom między organami NBP szczególny, daleki od ideału i dobrej praktyki kształt. Niezależnie od bardzo dużych uprawnień przyznanych instytucjonalnie pozycji organu prezesa, dążył do wzmocnienia swojej centralnej roli również w dwóch organach kolegialnych (RPP i zarządzie), próbując występować w roli „trzech słońc” składających się na syndrom „NBP to ja”, przed czym ostrzegałem przed kilku laty.

Właśnie ta ambicja prezesa NBP w powiązaniu z jego wątpliwymi predyspozycjami merytorycznymi oraz z postępującym podporządkowywaniem banku centralnego własnemu obozowi politycznemu powodowały, że układ trzech organów NBP zaczął tracić stabilność i przewidywalność. Po utracie władzy przez PiS prezes Glapiński przesunął NBP wyraźnie w stronę fazy „chaotycznej niestabilności”. Jak pokazują jego wypowiedzi na konferencjach prasowych, fazę tę cechuje m.in. miotanie się między dwoma ekstremami: domaganiem się braku jakiejkolwiek formy demokratycznej kontroli nad jego działaniami a gotowością do pełnej współpracy z rządem. Na kwietniowej konferencji zasugerował nawet w sposób dość przejrzysty gotowość do współpracy także z rządami niedemokratycznymi.

Czytaj więcej

Prezes NBP Adam Glapiński bliżej Trybunału Stanu

Bardzo ważną funkcją banku centralnego jest obniżanie poziomu niepewności w gospodarce, a nie jego zwiększanie. Nasuwa się więc pytanie, w jaki sposób można zahamować rosnącą niepewność wynikającą z chaotycznych interakcji między organami NBP i z jego kiepskiej komunikacji z otoczeniem? Zakres dostępnych opcji jest oczywiście ograniczony przez zapisy konstytucyjne, które trudno byłoby obecnie zmienić. Gdyby tego ograniczenia nie było, to jednym z rozwiązań „problemu trzech ciał” mogłoby być zmniejszenie liczby organów NBP do dwóch, tak jak w wielu bankach centralnych. Innym, mniej radykalnym, rozwiązaniem byłoby zastąpienie zapisu, że prezes NBP wchodzi do RPP jako jej przewodniczący, wyborem przewodniczącego spośród pozostałych członków.

Jak znowelizować ustawę o NBP

„Problem trzech ciał” można by jednak znacząco zmniejszyć poprzez nowelizację ustawy o NBP i właśnie na tym powinna koncentrować się dyskusja. Jednym z kierunków dyskutowanych zmian mogłoby być np. bardzo znaczące zredukowanie uprawnień jednego z organów, aby faktycznie liczyły się pozostałe dwa. Mogłoby się to dokonać np. poprzez ograniczenie uprawnień prezesa lub poprzez zwiększenie roli RPP kosztem zarządu. Chciałbym jednak zaproponować inne rozwiązanie, które uwzględnia ducha toczącej się w świecie dyskusji naukowej nad optymalnym instytucjonalnym usytuowaniem banków centralnych w gospodarce i społeczeństwie, a które jednocześnie bierze pod uwagę nasze ograniczenia konstytucyjne.

Proponowane rozwiązanie „problemu trzech ciał” to paradoksalnie dodanie do struktury instytucjonalnej NBP „czwartego ciała”. W czym można upatrywać szansę na poprawę sytuacji, trzymając się metafory? Otóż na podstawie obecnych zachowań organów NBP możemy wnioskować, że dla przywrócenia ich właściwego poruszania się po bezkolizyjnych trajektoriach i wzajemnego oddziaływania na siebie bardzo przydatne byłoby pojawienie się dodatkowego, stabilizującego ciała o charakterze nadzorczym (oversight board).

Ustanowienie takiego ciała można traktować jako konieczny pierwszy krok do unowocześnienia struktury instytucjonalnej i odpolitycznienia NBP, a w ślad za tym do podniesienia jakości prowadzonej polityki pieniężnej. Jak wynika z analizy przeprowadzonej w 2019 r. przez Woutera Bossu i Arthura Rossi z MFW, spośród 174 banków centralnych tylko cztery nie miały tego typu organu. Jest to więc dominująca praktyka, aczkolwiek dostępnych jest wiele szczegółowych wariantów.

Jak zaprojektować „czwarte ciało”

„Czwarte ciało” (nadzorujące) pełniłoby przede wszystkim ważną funkcję polegającą na odpolitycznieniu całego NBP i dbaniu o jego apolityczność w przyszłości. Dlatego członkowie tego ciała musieliby zostać wybrani w procedurze koncentrującej się na ich kwalifikacjach merytorycznych. Ciało to, mimo że nie konstytucyjne (przynajmniej na razie), musiałoby dysponować niezależnością wobec prezesa i zarządu (w tym finansową) w stopniu co najmniej takim jak RPP. Głównym zadaniem tego ciała byłoby pilnowanie, aby prezes i zarząd we właściwy sposób wywiązywali się z przyznanego im mandatu, który jednak co jakiś czas wymaga uaktualnienia w ślad za istotnymi zmianami zachodzącymi w gospodarce.

„Czwarte ciało” nie mogłoby w żaden sposób ingerować w proces podejmowania decyzji przez RPP, ale miałoby prawo rozstrzygać spory kompetencyjne między nią a pozostałymi dwoma organami NBP lub co najmniej formułować i publicznie ogłaszać swoje w tym względzie rekomendacje. W podobny sposób miałoby prawo odnosić się do spornych kwestii między członkami zarządu a prezesem. Ważną jego rolą byłoby sprawowanie nadzoru nad tym, czy wszystkie trzy konstytucyjne organy NBP wywiązują się w sposób właściwy z funkcji wyjaśniająco-informacyjno-edukacyjnych. Należałoby ponadto rozważyć przeniesienie do nowego ciała nadzorującego obecnego audytu wewnętrznego i części działu prawnego.

Gdyby w NBP istniało ciało nadzorujące, to musiałoby odnieść się m.in. do uprawnień RPP i zarządu w wykorzystaniu nowego instrumentu w postaci luzowania ilościowego (czy szerzej – narzędzi quasi-fiskalnych). Na przykład w Wielkiej Brytanii organ nadzorujący (The Court of the Bank of England) zamówił zewnętrzny raport na ten temat, a także zlecił prof. Benowi Bernanke przygotowanie ekspertyzy oceniającej przydatność stosowanych modeli prognostycznych. Można wskazać wiele innych sposobów ograniczenia przez ciało nadzorujące dysfunkcji wynikających z problemu „trzech ciał”. Ciekawe są tu m.in. doświadczenia z zeszłorocznej nowelizacji ustawy o banku centralnym Szwecji.

Błąd entuzjastów niezależności banku centralnego

Chodzi więc nie tylko i nawet nie przede wszystkim o to, żeby znaleźć twarde argumenty z zakresu prawa karnego do zdymisjonowania prezesa Glapińskiego. Nadrzędne znaczenie ma skorygowanie i ulepszenie struktury instytucjonalnej i zasad działania NBP, tak żeby lepiej wypełniał on mandat i cele współczesnego banku centralnego. Tego nadrzędnego problemu wydają się niestety nie dostrzegać ekonomiści z intelektualnego kręgu prof. Leszka Balcerowicza (dr Andrzej Bratkowski, Stefan Kawalec, Witold Gadomski i chyba także prof. Stanisław Gomułka).

To właśnie przed poglądami tak myślących ekonomistów ostrzega J.S. Gonzalez-Parano w artykule „Broniąc zasady niezależności banku centralnego przed jej entuzjastami”. Jego zdaniem właściwie rozumiana obrona tej zasady wymaga ponownego przeanalizowania jej intelektualnych podstaw i wyjścia poza czysto ekonomiczne argumenty, które zresztą zachowują ogólnie ważność. Te intelektualne podstawy zostały ostatnio poddane wnikliwej, wyważonej analizie i ocenie w książce prof. Érica Monneta „Balance of Power. Central Banks and the Fate of Democracies” (The University of Chicago Press, 2024). Autor bardzo przekonująco pokazuje, dlaczego po wyzwaniach globalnego kryzysu finansowego, pandemii, kryzysu klimatycznego i wojny w Ukrainie konieczne jest nowe spojrzenie na relacje między zasadą niezależności banku centralnego a demokracją, jeśli zasada ta ma się na dłuższą metę obronić przed falą populizmu. Przypomina te, że „jak w przypadku każdej demokratycznej instytucji, samo prawo nie gwarantuje bankowi centralnemu legitymizacji. Bank centralny jest oceniany na podstawie działań i ich uzasadniania (…)”. Bez tego, ciągłe powoływanie się na zasadę niezależności samą w sobie, staje się pustym frazesem, obniża jej wartość i daje efekty odwrotne od zamierzonych.

Prof. Leszek Balcerowicz często – i słusznie – ostrzega przed budżetowymi obietnicami „fałszywych św. Mikołajów”. Myślę, że obecnie w Polsce równie istotne jest ostrzeganie przed zwolennikami fałszywie rozumianej zasady niezależności banku centralnego. Charakterystyczne jest przy tym to, że niechęć do uwzględnienia nowych poglądów na temat bankowości centralnej często idzie u naszych ekonomistów w parze z niską skłonnością do otwieraniem się na nowe argumenty dotyczące korzyści i kosztów z pogłębionej integracji w ramach UE, a w tym z członkostwa w strefie euro. Niestety, jak wynika z treści niedawno udzielonego wywiadu, również obecny minister finansów wydaje się skłaniać ku merytorycznie bardzo wątpliwym poglądom na ten temat głoszonych przez obecnego prezesa NBP.

Trybunał Stanu to konieczność

Postawienie prezesa Adama Glapińskiego przed Trybunałem Stanu może się wydawać radykalnym rozwiązaniem, ale jest to niezbędny warunek przywrócenia właściwej równowagi między niezależnością banku centralnego a wymogami demokracji, która to równowaga została w Polsce silnie naruszona w okresie ośmioletniego dryfu w kierunku ustroju autorytarnego. Bez tego radykalnego rozwiązania prezes Glapiński będzie coraz bardziej utrwalał dysfunkcjonalny dla gospodarki, a bardzo wygodny dla niego system, w którym NBP jest jednocześnie stroną, jak i sędzią w interpretacji nie tylko przyznanego każdemu z „trzech ciał” mandatu, ale samej zasady niezależności banku centralnego. Zmiana personalna na stanowisku prezesa jednak nie wystarczy. Aby uniknąć podobnych zagrożeń w przyszłości, NBP wręcz pilnie potrzebuje proefektywnościowego wstrząsu instytucjonalnego i to tym silniejszego, im bardziej oddala się perspektywa przystąpienia Polski do strefy euro. Dlatego niezbędne staje się pilne podjęcie prac legislacyjnych ukierunkowanych na instytucjonalne ustabilizowanie działalności NBP.

CV

Prof. Andrzej Wojtyna

Był członkiem Rady Polityki Pieniężnej w latach 2004–2010. Obecnie pracuje w Katedrze Makroekonomii Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie.

Aby NBP zaczął ponownie działać zgodnie z przyznanym mu przez państwo mandatem i z właściwie rozumianą zasadą niezależności banku centralnego oraz w sposób kompetentny, nie wystarczy odwołać prezesa Adama Glapińskiego z zajmowanego stanowiska. Głębszej przyczyny pogłębiającej się dysfunkcjonalności tej kluczowej dla przyszłości gospodarki rynkowej w Polsce instytucji należy bowiem poszukiwać w rozwiązaniach prawnych, które wcześniej całkiem dobrze się sprawdzały, ale w ostatnich latach okazują się nieefektywne, a nawet szkodliwe dla gospodarki.

Pozostało 96% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Subskrybuj
Opinie Ekonomiczne
Witold M. Orłowski: Gospodarka wciąż w strefie cienia
Opinie Ekonomiczne
Piotr Skwirowski: Nie czarne, ale już ciemne chmury nad kredytobiorcami
Ekonomia
Marek Ratajczak: Czy trzeba umoralnić człowieka ekonomicznego
Opinie Ekonomiczne
Krzysztof Adam Kowalczyk: Klęska władz monetarnych
Akcje Specjalne
Mapa drogowa do neutralności klimatycznej
Opinie Ekonomiczne
Andrzej Sławiński: Przepis na stagnację
Opinie Ekonomiczne
Piotr Skwirowski: Ludzie potrafią liczyć. Władza prosi się o kłopoty