Andrzej S. Bratkowski: Jak demokratycznie pozbyć się szkodliwego prezesa NBP

Zakup obligacji przez NBP zwiększał płynność banków, ale w tym samym czasie NBP emitował własne bony, zmniejszając ją. Więc nie o płynność banków chodziło, tylko o operację finansowania wydatków rządowych. I to było złamanie ustawy.

Publikacja: 19.03.2024 03:00

Andrzej S. Bratkowski

Andrzej S. Bratkowski

Profesor Andrzej Wojtyna w tekście „NBP: zmiana ustawy równie ważna jak prezesa” („Rzeczpospolita”, 7.03.2024) poruszył ważny temat: jakie zarzuty powinno postawić się prezesowi NBP Adamowi Glapińskiemu przed Trybunałem Stanu. Zgadzając się z większością sformułowanych przez Wojtynę negatywnych ocen Glapińskiego, jestem zdecydowanym przeciwnikiem wykorzystania większości z nich w akcie oskarżenia przed Trybunałem.

Chodzi nie tylko o wątpliwą, w świetle prawa, skuteczność tych oskarżeń, ale o budowanie oskarżenia na zarzucie „prowadzenia działalności publicznej nie dającej się pogodzić z godnością jego urzędu”, co w świetle Konstytucji RP może być podstawą pozbawienia prezesa BP jego stanowiska. Po ośmiu latach rządów PiS już wiemy, że nawet najbardziej absurdalne zarzuty mogą być uznane za wystarczające, by postępowanie każdego funkcjonariusza władzy uznać za niegodne jego urzędu. Precedens użycia tego oskarżenia otwierałby drogę do całkowitego unicestwienia jakiejkolwiek niezależności banku centralnego.

Czytaj więcej

Inflacja powyżej celu NBP. Trzeba się pogodzić z szybkim wzrostem cen usług

Spośród zarzutów postawionych przez Wojtynę tylko te dotyczące polityki zatrudnienia i utrudniania pracy (a można także dodać wchodzenie w kompetencje) RPP oraz obietnica wpłaty do budżetu 6 mld zł dają się obiektywnie ocenić w świetle faktów. Pozostałe, choć się z nimi zgadzam, zawierają jednak istotny pierwiastek subiektywnej oceny, a nawet oczywiste błędy w polityce pieniężnej nie są dostatecznym argumentem – wszak niezależność uwarunkowana niepopełnianiem (w prawie zawsze nieco subiektywnej ocenie) błędów to zaprzeczenie niezależności. Za niemające podłoża politycznego błędy można na siłę uznać wszystkie tak nas bulwersujące decyzje Glapińskiego. Że tylko na siłę? Cóż, prawo musi opierać się na faktach, a nie odgadywaniu intencji.

Wroga koegzystencja

Zarzuty te budzą mój sprzeciw przede wszystkim z innego powodu. Są one konkretyzacją bardziej ogólnego zarzutu określonego przez autora mianem syndromu odwróconej niezależności. Chodzi o to, że to z własnej inicjatywy prezes NBP wychodzi naprzeciw oczekiwaniom władzy, w wyniku czego „dochodzi do swoistej symbiozy czy pokojowego współistnienia między obydwiema stronami”. Te sformułowania odzwierciedlają dominujące w polskiej opinii publicznej przekonanie, że idealnym modelem współistnienia rządu i banku centralnego jest wroga koegzystencja. Tak trzeba rozumieć argument Wojtyny, że dowodem, iż mamy do czynienia z odwróconą niezależnością, jest to, że „Adam Glapiński nigdy nie ostrzegał przed populizmem, natomiast PiS nigdy nie krytykował NBP”.

Koncepcja wrogiej koegzystencji miała pewne uzasadnienie, gdy po długim okresie uporczywie wysokiej inflacji (a właśnie z taką sytuacją mieliśmy do czynienia przez większość lat 90.) sprowadzenie wzrostu cen do cywilizowanego poziomu wymagało dość długotrwałej restrykcyjnej polityki.

Taka polityka NBP przyniosła zamierzony skutek. Umocniło to przekonanie opinii publicznej, że model wrogiej koegzystencji i absolutnej niezależności banku centralnego jest jedynie słusznym, a im wyższe stopy procentowe, tym lepiej dla gospodarki. W ramach tego wsparcia niezależności NBP uzyskał też prawo do ograniczenia transparentności własnego działania, czego przejawem jest zarówno tajność stenogramów z posiedzeń RPP i zarządu, jak także pełna dyskrecjonalność decyzji finansowych dotyczących działalności własnej NBP.

Jednak w normalnym demokratycznym państwie model wrogiej koegzystencji byłby uznany za wręcz śmieszny. Współczesne rządy zdają sobie sprawę z politycznych konsekwencji wysokiej inflacji, a zarządy banków centralnych z zagrożeń dla stabilności makroekonomicznej, a więc także niskiej inflacji, jakie niesie za sobą zbyt restrykcyjna i nieskoordynowana z antycykliczną polityką rządu polityka monetarna. Jest też oczywiste, że codzienna dobra współpraca między rządem i bankiem centralnym jest warunkiem normalnego funkcjonowania gospodarki. Jest to zresztą zapisane w ustawie o NBP, choć – słusznie – obwarowane warunkiem, że nie może być sprzeczne z podstawowym celem działalności NBP.

Co więcej, przejściowo wyższa niż cel inflacja jest mniejszym zagrożeniem dla stabilności makroekonomicznej, a więc także dla inflacji w długim okresie, niż załamanie gospodarcze towarzyszące procyklicznej polityce monetarnej. Profesor Wojtyna świetnie to zresztą rozumie. Sam jako członek RPP nigdy nie był doktrynalnym jastrzębiem, co pokazuje niespójność jego koncepcji odwróconej zależności z jego własnymi poglądami.

Jak głosował Adam Glapiński

Powszechnie zaakceptowana koncepcja pożądanego stylu polityki monetarnej walnie przyczyniła się do powstania problemu, jakim jest prezes Glapiński. Bo nie chodzi o to, by stopy procentowe były wysokie czy niskie, ale by były podnoszone i obniżane w odpowiednim momencie. Nie chodzi też o to, by rząd krytykować, ale by go wspierać w uzasadnionych przypadkach i odmawiać wsparcia, gdy zamiary rządu kłócą się z ekonomiczną racjonalnością.

Ex post ocena decyzji członków RPP jest łatwa: wystarczy porównać, jak głosowali, z tym, co działo się z inflacją kilka kwartałów potem (tyle wynosi opóźnienie wpływu ich decyzji na inflację). Gdyby tego rodzaju analizy były rutynowym zajęciem komentatorów ekonomicznych, stwierdziliby oni, że to właśnie Glapiński razem z Kaźmierczakiem mylili się najczęściej, zawsze głosując za zbyt restrykcyjną polityką.

Biorąc pod uwagę, że w tej RPP roiło się od doktrynalnych jastrzębi, było to naprawdę wyjątkowym osiągnięciem. Nikt się wtedy tym zjawiskiem jednak nie zainteresował, podobnie jak nieco mniej, ale nadal zbyt restrykcyjną polityką większości RPP, która doprowadziła do deflacji w okresie drugiej fazy międzynarodowego kryzysu finansowego. Co więcej, prezes Marek Belka pod koniec swojej kadencji osobiście wręczył Glapińskiemu certyfikat profesjonalizmu, zapraszając go do zarządu NBP.

Więc poważne podejrzenie, że wyłaniani przez PiS członkowie władz monetarnych kierują się kryteriami politycznymi, miało swoje podstawy jeszcze przed mianowaniem Glapińskiego na prezesa NBP. I gdyby już wtedy, a nie pod koniec 2023 r. zwrócono na to uwagę, taki wybór prezesa pociągałby dla PIS większe koszty polityczne i zmusiłby Glapińskiego do mniej propisowskiej polityki po objęciu stanowiska prezesa.

Kształt nadzoru demokratycznego nad NBP

Przypadek Glapińskiego pokazuje, że niezależność banku centralnego może służyć nie tylko prowadzeniu dobrej, ale i bardzo złej polityki, nastawionej na realizację celów politycznych jakiejś partii. Postulaty prof. Wojtyny mianowania władz monetarnych z uwzględnieniem przede wszystkim fachowości kandydatów oraz bardziej skuteczny nadzór instytucji demokratycznych nad działalnością NBP są słuszne, ale bardzo ogólnikowe.

Kto ma decydować o fachowości kandydatów? W przypadku Glapińskiego zadecydował Belka i nikt jego z kolei fachowości z tego tytułu i z tytułu jego błędów prowadzących do deflacji nie kwestionuje. Trzeba też odpowiedzieć na pytanie, jak powinien wyglądać ten wzmocniony nadzór demokratyczny nad NBP bez całkowitej utraty jego niezależności.

Moim zdaniem prymat niezależności prezesa NBP nad możliwością demokratycznej kontroli przynosi więcej szkody niż pożytku. Tak długo, jak kadencja prezesa nakłada się na kadencję sejmu, który go powołał, niezależność formalnoprawna nie ma żadnego znaczenia i tylko ułatwia prowadzenie złej, podporządkowanej celom swoich promotorów, polityki. W okresie gdy kto inny rządzi, a kto inny mianował władze monetarne, ryzyko, że niezależność zostanie wykorzystana dla przeszkadzania rządowi, jest równie duże, jak to, że w warunkach ograniczonej niezależności NBP nowa większość będzie wymuszała proinflacyjną politykę.

Jedyną drogą do wymuszania „nieodwróconej niezależności” jest zapewnienie pełnej transparentności działań NBP oraz profesjonalna opinia publiczna i jej możliwość wpływania na zachowania wyborców. Tylko wtedy politycy będą zmuszeni wybierać fachowców, którzy będą starali się działać według najlepszych standardów profesjonalnych. Dziś mamy problem przede wszystkim z profesjonalizmem opinii dominujących w mediach. Nawet jednak gdy te bardziej profesjonalne są publikowane, ich wpływ na postawy wyborców jest bliski zeru. Mamy więc problem z demokracją.

Kompetencji nie da się wymusić sankcjami prawnymi odwołującymi się do przekonań, co jest zgodne z zasadami sztuki polityki monetarnej, a co nie. Demokratyczna kontrola to zawsze przede wszystkim kontrola zgodna z prawem. I chodzi tu nie tylko o niekaranie za działania przez prawo niezabronione, ale także o sankcje prawne za czyny niedozwolone, choćby podejmowane były w dobrej wierze.

Fałszywa analogia z działaniami EBC

Dlatego zdecydowanie się nie zgadzam z opinią prof. Wojtyny, że skup obligacji rządowych przez NBP nie powinien być przedmiotem żadnych oskarżeń o działanie niezgodne z prawem, skoro tzw. niekonwencjonalna polityka monetarna z sukcesem prowadzona jest przez Europejski Bank Centralny. Podobieństwo tych operacji do operacji wykonywanych przez EBC w ramach Securities Markets Program (SMP) jest pozorne choćby dlatego, że operacje EBC były dokonywane w warunkach dramatycznego wzrostu stóp procentowych obligacji krajów, których SMP miał dotyczyć. Stopy te w dużym stopniu determinowały koszt pozyskania pieniądza przez banki, co istotnie zakłócało mechanizm transmisji polityki pieniężnej EBC.

W Polsce nie było ryzyka bardzo silnego wzrostu oprocentowania obligacji, a związek kosztów pieniądza (pozyskiwanego głównie poprzez depozyty i rynek międzybankowy) z oprocentowaniem obligacji jest zaniedbywalnie mały. Wsparcie NBP służyło raczej politycznie motywowanym transferom funduszy publicznych. Pełna ocena, co rzeczywiście miały finansować dodatkowe środki pozyskiwane dzięki interwencjom NBP, będzie możliwa dopiero po przeanalizowaniu wydatków dokonywanych w ramach tarcz antykryzysowych. Na razie mamy pojedyncze sygnały, że pomoc dostawały firmy niespełniające ustawowych warunków, a nie dostawały jej firmy, które te warunki spełniały. I symptomatyczne opóźnienia w wymianie kierownictwa instytucji realizujących te wydatki ze względu na opór niektórych przedstawicieli obecnie rządzącej koalicji.

Nie ulega natomiast wątpliwości, że skup obligacji i sposób, w jaki był dokonywany, był niezgodny z prawem. Ustawa o NBP dopuszcza zakup skarbowych papierów wartościowych tylko w ramach operacji otwartego rynku. Operacje NBP, wbrew oświadczeniom Glapińskiego, takimi nie były, bo operacje otwartego rynku mają na celu zmiany płynności systemu bankowego. Zakup obligacji zwiększał płynność, ale w tym samym czasie NBP emitował własne bony, zmniejszając ją. Więc nie o płynność sektora bankowego chodziło, tylko o operację finansowania wydatków rządowych emisją bonów skarbowych NBP. I to było oczywiste złamanie ustawy.

Osobiście nie wykluczam, że cała polityka NBP była, wbrew ustawie, pro-, a nie antyinflacyjna, gdyż w ten sposób umożliwiała hojne, motywowane politycznie wydatki bez niebezpieczeństwa naruszenia konstytucyjnego limitu długu publicznego. Ale to tylko spekulacje. Natomiast złamanie ustawy przez NBP to fakt. I od osądzenia tego zdarzenia powinniśmy rozpocząć szeroką publiczną dyskusję nad kształtem instytucjonalnym nie tylko NBP, ale całego naszego państwa, bo Glapiński to nie jest indywidualny przypadek personalny, tylko objaw szerszego kryzysu systemowego.

CV

Andrzej S. Bratkowski

W latach 2001–2004 wiceprezes Narodowego Banku Polskiego i członek Rady Polityki Pieniężnej w latach 2010–2016.

Opinie Ekonomiczne
Witold M. Orłowski: Gospodarka wciąż w strefie cienia
Materiał Promocyjny
Tajniki oszczędnościowych obligacji skarbowych. Możliwości na różne potrzeby
Opinie Ekonomiczne
Piotr Skwirowski: Nie czarne, ale już ciemne chmury nad kredytobiorcami
Ekonomia
Marek Ratajczak: Czy trzeba umoralnić człowieka ekonomicznego
Opinie Ekonomiczne
Krzysztof Adam Kowalczyk: Klęska władz monetarnych
Materiał Promocyjny
Naukowa Fundacja Polpharmy ogłasza start XXIII edycji Konkursu o Grant Fundacji
Opinie Ekonomiczne
Andrzej Sławiński: Przepis na stagnację