Jan Czekaj: Jak PiS uszczelnia VAT

Oszustwa podatkowe są tak stare jak same podatki, czyli lekko licząc, są praktykowane od około 5 tys. lat. Są jednak takie okresy, kiedy problem unikania podatków staje się ważnym przedmiotem publicznej debaty, czy to ze względu na szczególnie niepokojący zakres tej nagannej praktyki, czy też z potrzeby politycznej – pokazania, że rządzący nie tylko nie są w stanie ukrócić tych niegodnych praktyk, ale być może sami w nich uczestniczą, osiągając niemałe korzyści. Zapewne oba te powody przyczyniły się do istotnego wzrostu zainteresowania społecznego tym problemem w Polsce przed wyborami prezydenckimi i parlamentarnymi w roku 2015. Jakkolwiek przedmiotem krytyki stały się zarówno VAT, jak i CIT, to nie ulega wątpliwości, że główna uwaga została skierowana na pierwszy z tych podatków.

Powodem tego szczególnego zainteresowania VAT-em stały się szacunki potencjalnych ubytków dochodów budżetowych z tytułu różnego rodzaju oszustw, mających czy to formę nieodprowadzania należnego podatku czy też nienależnych zwrotów. Według niektórych szacunków skala ubytku dochodów państwa z tego tytułu mogła sięgać nawet 90 mld zł. Trudno się zatem dziwić, że stające w wyborcze szranki partie podchwyciły temat, czyniąc go nie tylko ważnym elementem kampanii wyborczej, ale także, a nawet przede wszystkim, widząc w uszczelnieniu systemu VAT potencjalne źródło finansowania obfitych obietnic wyborczych.

Trudno się dziwić, że główną rolę w tej kampanii na rzecz uszczelnienia VAT odegrała opozycyjna partia, Prawo i Sprawiedliwość. Epatowanie wyborców skalą oszustów podatkowych dawało z jednej strony dobry instrument w walce politycznej, a z drugiej – rodziło nadzieję, że zlikwidowanie patologii pozwoli sfinansować szczodre obietnice transferów socjalnych.

Gdzie jest nowa ustawa

Dowodem na to, że politycy PiS z powagą potraktowali nieprawidłowości w systemie VAT były nie tylko ich liczne wypowiedzi na ten temat, ale także rzeczywiste działania, które miały przygotować narzędzia umożliwiające uszczelnienie dziur, przez które miały wyciekać z budżetu dziesiątki miliardów złotych mogące przecież pójść na transfery dla wyborców zwiększające szanse na wyborcze zwycięstwo. Jeszcze przed wyborami, 15 września 2015 r., Prawo i Sprawiedliwość opublikowało liczący 441 artykułów projekt nowej ustawy o podatku od towarów i usług, zwany powszechnie VAT-em.

Dotąd jednak nie doczekaliśmy się skierowania tej ustawy do prac w Sejmie. Okazuje się, że wprowadzenie nowych regulacji dotyczących VAT nie jest wcale proste, nawet jeżeli ich autorem jest profesor Witold Modzelewski, twórca wcześniej obowiązujących rozwiązań.

Zamiast zatem generalnej zmiany ustawy o VAT rząd PiS, po wygranych wyborach, zaczął stosować inną technikę, polegającą na wprowadzaniu udoskonaleń o charakterze technicznym. I nowelizując aktualną ustawę w takim zakresie, w jakim było to konieczne do wprowadzania tych technicznych zmian.

Odkładając radykalne zmiany ustawowe dotyczące VAT, rząd oparł się na kilku technikach, które miały zdecydowanie ukrócić oszukańcze praktyki. Część z nich była już stosowana, a część dyskutowana. Do tych technik należą: odwrócony VAT, jednolity plik kontrolny, centralny rejestr faktur czy rozdzielona płatność VAT.

Równocześnie, dążąc do wprowadzenia do walki z przestępcami najnowszych zdobyczy techniki, stworzono specjalny podmiot mający na celu dostarczenie informatycznych narzędzi ułatwiających walkę z przestępcami. 14 czerwca 2016 r., podpisując akt założycielski spółki Aplikacje Krytyczne sp. z o.o., której celem jest dostarczanie Ministerstwu Finansów odpowiednich systemów teleinformatycznych wspomagających Administrację Podatkową i inne właściwe służby w zmniejszeniu luki podatkowej, minister finansów Paweł Szałamacha mówił: „Bez właściwych aplikacji teleinformatycznych bardzo trudno będzie zmniejszyć lukę VAT, o czym świadczą doświadczenia kilku krajów UE. Niestety, tworzenie aplikacji teleinformatycznych przez administrację publiczną przez ostatnie 25 lat było nieefektywne i drogie, o czym świadczą liczne przykłady, w tym także te zastane przeze mnie w Ministerstwie Finansów. Zatem podjąłem decyzję o utworzeniu spółki celowej, której zadaniem będzie szybkie i skuteczne stworzenie niezbędnego oprogramowania".

Spółka ma 20 000 000 zł kapitału zakładowego, trzyosobowy zarząd, pięcioosobową radę nadzorczą, której przewodniczącym jest wiceminister finansów, a członkami dyrektorzy trzech departamentów Ministerstwa Finansów. Potężne wsparcie w walce z nieprawidłowościami minister finansów otrzymał ze strony ministra sprawiedliwości. Znany z bezkompromisowości w walce z wszelkimi patologiami minister Zbigniew Ziobro zaproponował istotną zmianę w kodeksie karnym, która zwiększa do 25 lat więzienia karę za przestępstwa VAT-owskie.

Zapał aparatu

Mając jasno wytyczony cel polityczny oraz wyposażony w odpowiednie, nowoczesne narzędzia informatyczne aparat skarbowy Ministerstwa Finansów, z zapałem przystąpił do realizacji jednego z najważniejszych swych zadań, wytyczonych przez rządzącą partię – uszczelnienia systemu VAT.

Pierwsze informacje z frontu walki z tą groźną formą przestępczości gospodarczej były niezwykle obiecujące. Niemal przez cały rok przychody budżetu z VAT były realizowane nie tylko w zaplanowanej wysokości, ale nawet z pewną nadwyżką w stosunku do planu. Pani premier w jednym z wystąpień wręcz stwierdziła, że plan dochodów z VAT przekroczony jest o 8–9 proc. Pozwalało to rządowi nie tylko spokojnie realizować przyjęte już programy socjalne, głównie 500+, ale też zgłaszać dodatkowe propozycje (Mieszkanie+, Maluch+), a także obniżyć wiek emerytalny. Wydawało się przecież, że dobraliśmy się do niewyczerpanych wręcz zasobów.

Tymczasem rzeczywistość brutalnie zweryfikowała te optymistyczne oczekiwania – nakazuje też nieco bardziej sceptycznie patrzeć na opracowywane na ich podstawie plany dalszych wydatków socjalnych państwa. Według wstępnych szacunków Ministerstwa Finansów dochody z VAT w roku ubiegłym wyniosły około 126 mld zł i były niższe od planowanych o 2,1 proc. Wprawdzie były one równocześnie wyższe niż uzyskane w roku 2015, ale warto zauważyć, że nie jest to porażający wzrost. W stosunku do poprzedniego roku dochody z VAT wzrosły o tylko o 2,3 proc., czyli mniej, niż wyniósł także niezwalający z nóg wzrost PKB (2,8 proc.).

Bez specjalnych wysiłków podejmowanych przez aparat skarbowy można było oczekiwać uzyskania przyrostu wpływów z VAT równego przyrostowi PKB. Wszak PKB to przecież wartość dodana w gospodarce, która właśnie stanowi podstawę opodatkowania tym podatkiem. Przyjrzyjmy się nieco bliżej tym relacjom.

Gdzie te sukcesy

Jeżeli wpływy z VAT uzależnione są od wartości produkcji dodanej w gospodarce i stawki podatkowej, a tak jest, to miernikiem skuteczności aparatu skarbowego w ściąganiu należności z tytułu VAT może być relacja przychodów z VAT do wartości produkcji dodanej w tym roku. Jeżeli nie występują zmiany stawek podatkowych w kolejnych latach, to zmiana tej relacji świadczy o poprawie (wzrost) bądź pogorszeniu (spadek) ściągalności VAT. Jak zatem kształtują się te relacje?

Relacja VAT do wartości dodanej brutto w gospodarce w roku 2015 wyniosła 7,72 proc. Epatowani przez rządzących informacjami o sukcesach na froncie walki z przestępcami VAT-owskimi ze zdziwieniem możemy łatwo obliczyć, że w roku 2016 ten sam wskaźnik ukształtował się na poziomie 7,69 proc., czyli mówiąc wprost – nastąpiło pogorszenie ściągalności VAT. Nie jest to oczywiście duża różnica, ale warto zauważyć, że gdyby PiS w roku 2016 nie poświęcił tyle sił i środków na poprawę ściągalność VAT, ale po prostu zajął się rutynowym ściąganiem tego podatku, starając się przynajmniej utrzymać ściągalność na takim poziomie, jak w roku 2015, to do budżetu wpłynęłaby dodatkowo niemała przecież kwota 491,5 mln zł.

Patrząc na te dane, warto pamiętać, że strategia finansów publicznych, zwłaszcza zaś finansowanie wydatków socjalnych, była oparta na założeniu o zdecydowanej poprawie ściągalności VAT. Wprawdzie w minionym roku finanse publiczne nie przeszły żadnego kataklizmu. Wręcz przeciwnie – formalnie rzecz biorąc, deficyt budżetowy jest niższy niż planowany. Trzeba jednak pamiętać, że głównymi czynnikami tego „sukcesu" jest przekroczenie planu dochodów niepodatkowych oraz niepełne wykonanie wydatków, głównie wydatków majątkowych. Dodatkowe dochody niepodatkowe (z aukcji częstotliwości pod internet LTE i wpłata z zysku NBP) wyniosły około 17 mld zł. W tym roku będą znacznie niższe i będą pochodziły głównie z zysku NBP. Z kolei „oszczędności" w wydatkach można szacować na około 8 mld zł.

Gdyby deficyt skorygować o nadzwyczajne dochody oraz planowane, ale niewydatkowane kwoty, to w roku 2016 byłby znacznie wyższy niż planowany i kształtowałby się na poziomie od 63,3 mld zł (z uwzględnieniem wpłaty z zysku NBP w dochodach) do 71,3 mld zł (bez wpłaty z zysku NBP). To oczywiście stawia nieco w innym świetle formalne dane dotyczące deficytu budżetowego.

Budżet troski, nie radości

Informacje o wykonaniu budżetu w roku 2016 możemy wprawdzie zaliczyć już do przeszłości, nie możemy jednak pomijać wniosków z nich dla przyszłości, zwłaszcza jeżeli są one niepokojące. Od 1 stycznia 2017 r. przystąpiliśmy do realizacji budżetu, który, jak pamiętamy, spowodował niespotykany wcześniej u ministrów finansów przypływ wzniosłych uczuć. Obawiam się jednak, że proces wykonywania budżetu przysporzy ministrowi Mateuszowi Morawieckiemu więcej trosk niż radości, jakie daje wzniosłe uczucie miłości. Skąd ten pesymizm? Wynika on z obaw co do solidności założeń, na jakich oparta została konstrukcja budżetu na ten rok.

Przede wszystkim budżet zakłada zdecydowany wzrost dochodów z VAT. Analizując planowane wpływy z tego tytułu, ujęte w ustawie budżetowej na rok 2017, nietrudno zauważyć, że stanowią one główny czynnik wzrostu dochodów budżetu. Aby planowane dochody budżetu na rok 2017 zostały wykonane, dochody z VAT musiałyby wzrosnąć w stosunku do osiągniętych w 2016 o 17 483 mln zł, czyli prawie o 13,9 proc. Osiągnięcie takiego wskaźnika wzrostu jest mało możliwe i wymagałoby gwałtownego wzrostu skuteczności w egzekwowaniu VAT.

Wspomniany wcześniej wskaźnik charakteryzujący ściągalność podatków musiałby zatem wzrosnąć z 7,69 proc. podstawy opodatkowania (produkcji dodanej w gospodarce) w roku 2016 do 8,50 proc. w bieżącym roku. Taki skutek można by osiągnąć, podnosząc stawkę VAT o 1 punkt procentowy, czyli z obecnych 23 do 24 proc. Zważywszy na „sukcesy" rządu dobrej zmiany w zakresie poprawy ściągalności podatków w roku 2016, można mieć wątpliwości co do realności tych założeń.

25 lat więzienia nie pomoże

Być może do zrealizowania tych zamierzeń potrzebne będzie wsparcie wysiłków aparatu skarbowego bardziej restrykcyjnymi karami za przestępstwa VAT-owskie. Być może okaże się, że kara 25 lat więzienia za przestępstwa w VAT jest zbyt niska, aby istotnie poprawić ściągalność tego podatku – potrzebne będzie dożywocie albo kara śmierci. Jestem przekonany, że znany z patriotyzmu minister sprawiedliwości przyjdzie krajowi z pomocą w trudnej chwili.

Być może jednak nawet taka ewentualna pomoc ze strony ministra sprawiedliwości nie będzie wystarczająca. Musimy pamiętać, że od 1 marca 2017 r. ma być wdrożona zasadnicza reforma administracji skarbowej i celnej. Z tym dniem powstanie Krajowa Administracja Skarbowa, która będzie integrować istniejące dotychczas: administrację podatkową, kontrolę skarbową i Służbę Celną. Przeprowadzanie radykalnych zmian organizacyjnych aparatu skarbowego i celnego w sytuacji nieuchronnych napięć w sektorze finansów publicznych jest dosyć ryzykowne. Ku przestrodze warto przypomnieć uchwaloną przez PiS w roku 2006 ustawę integrującą nadzór nad rynkiem finansowym, w wyniku którego powstała KNF, co pozwoliło na obsadzenie wielu intratnych stanowisk w nowej instytucji nominatami PiS. Integrujący się (zajęty sobą) nadzór nad rynkiem finansowym przeoczył narastający problem kredytów frankowych, którego skutki odczuwamy do dziś.