Federacja narodzi się w bólach

Historia walki z kryzysem w strefie euro to historia licznych spotkań na szczycie. Z reguły kończyły się one ogłoszeniem spektakularnego sukcesu i euforią rynków finansowych. Zawsze jednak radość okazywała się krótkotrwała. Nie mogło być inaczej, gdyż w rzeczywistości proponowane rozwiązania nie były niczym innym niż błądzeniem po omacku, leczeniem symptomów, a nie przyczyn.

Po latach takiego błądzenia wreszcie w czerwcu pojawiła się iskra nadziei: wizja rozwiązań będących odpowiedzią na źródła kryzysu. Zawiera ją raport Hermana van Rompuya. Jego główne punkty są zbieżne z teoretycznymi podstawami optymalnych obszarów walutowych, które wskazują, że dla przetrwania strefy euro niezbędne jest pogłębienie integracji i pójście w kierunku federalizmu.

To jednak, że nareszcie wiadomo, dokąd strefa euro powinna zmierzać, nie oznacza, że droga będzie łatwa, szybka i prosta. Dla Polski pogłębienie europejskiej integracji oznaczać będzie konieczność odpowiedzi na wyzwania związane z powstaniem Europy (co najmniej) dwóch prędkości i z faktem, że to co niezbędne dla przetrwania strefy euro, nie musi być optymalne dla naszego kraju.

Zbyt duże różnice

Choć w dość powszechnym przekonaniu kryzys strefy euro jest kryzysem zadłużenia, to w praktyce jest ono jedynie symptomem głębszych problemów. Te ostatnie są pochodną utworzenia – z politycznych powodów – strefy euro w takim, a nie innym kształcie. Teorie optymalnego obszaru walutowego wskazują, że o ile w przypadku krajów jednorodnych pod względem poziomu dochodów inflacji, bezrobocia czy struktury branżowej gospodarki unia monetarna mogłaby funkcjonować bez uzupełnienia jej o element federalizmu fiskalnego, o tyle w przypadku krajów różnorodnych (a takie utworzyły strefę euro) funkcjonowanie jej bez takiego federalizmu jest w praktyce niemożliwe.

Że tak jest w praktyce, pokazał trwający kryzys. Federalizm jest potrzebny, aby rekompensować ułomności jednolitej polityki stóp procentowych w grupie tak różnorodnych gospodarek oraz zapewnić wtórną redystrybucję dochodów w sytuacji, gdy pierwotna ulega zmianie na skutek powstania unii monetarnej (w szczególności na skutek silnych procesów specjalizacji – w tym przypadku na przemysłową Północ i usługowe Południe).

Co więcej, dziś sam federalizm fiskalny wydaje się niewystarczający dla uratowania strefy euro. Wynika to z silnych powiązań (np. poprzez portfele obligacji, systemy gwarancji dla banków) pomiędzy sferą fiskalną a systemem finansowym. Ten ostatni ze względu na swoje rozmiary oraz kształt (dominacja olbrzymich, paneuropejskich instytucji) nie może być dziś efektywnie zarządzany i nadzorowany na poziomie poszczególnych krajów, dlatego też integracja fiskalna musi zostać uzupełniona o unię bankową, obejmującą wspólny nadzór, system gwarancji depozytów i mechanizm dokapitalizowywania banków. Dodatkowo, ponieważ zmiany w sferze fiskalnej i finansowej mają daleko posunięte konsekwencje dla społeczeństw strefy euro, niezbędne jest pogłębienie integracji politycznej, zapewniającej odpowiedni stopień demokratycznej legitymizacji podejmowanych działań.

Silna czy słaba federacja

Zapyta ktoś, dlaczego federacja miałaby umożliwić przetrwanie strefy. Otóż podejście federacyjne powoduje, że poziom odpowiedzialności za długi publiczne i za sektor bankowy spoczywa bezpośrednio na całej strefie. Jest to ważne, gdyż jej sytuacja jako całości wygląda lepiej niż poszczególnych jej członków. Weźmy np. dług publiczny: dla Grecji jest to 165 proc. PKB, dla Włoch 120 proc., dla Irlandii 108 proc. Ale dla całej strefy wynosi 88 proc. PKB, czyli znacznie mniej niż w USA (104 proc.), nie wspominając już o Japonii (211 proc.). Co równie istotne, choć poszczególne kraje strefy euro notują znaczące deficyty rachunku obrotów bieżących (co świadczy o potrzebie finansowania się za granicą), to strefa jako całość jest zbilansowana – generowane w niej oszczędności odpowiadają potrzebom gospodarki.

Z punktu widzenia sektora bankowego jego aktywa w Irlandii i na Cyprze to równowartość ponad 700 proc. PKB, we Francji ponad 400 proc., ale na poziomie całej strefy euro jest to ok. 330 proc. Reasumując, choć trudno uznać, że strefa euro – jako całość – jest w doskonałym stanie, to wciąż jest to stan, który pozwala jej w miarę normalne funkcjonować.

Z punktu widzenia możliwości przetrwania strefy euro równie ważne jak stan wyjściowy są perspektywy ewentualnej federacji. Federacja to ostatnia karta, którą może zagrać strefa euro w walce o zachowanie jej w obecnym kształcie. Nie ma jednak gwarancji, że będzie to mocna karta. Czy tak się stanie, zależeć będzie od tego, jaką federację uda się stworzyć – silną czy słabą. Silna to taka, która jest w stanie efektywnie prowadzić politykę gospodarczą skoncentrowaną na zmianach strukturalnych, na faktycznym rozwiązywaniu problemów zadłużenia (restrukturyzacje, upadłości) i przywracaniu międzynarodowej konkurencyjności. Taka, która polityki prowzrostowej nie sprowadza do mało efektywnych i krótkotrwałych działań wspierających popyt, ale do działań podażowych, takich jak deregulacja gospodarki, poprawa jakości edukacji i szkolnictwa wyższego, zwiększanie innowacyjności.

Słaba federacja to z kolei taka, w której strukturalnych zmian jest niewiele, a cała idea pogłębionej integracji jest podporządkowana stworzeniu mechanizmów umożliwiających dalsze zadłużanie się – wykorzystująca kontrolę nad sektorem finansowym do transferowania oszczędności prywatnych dla finansowania deficytów sektora publicznego. Taka słaba federacja miałaby skłonność do narastania długu publicznego, charakteryzowałaby się niskim potencjałem wzrostu (0–1 proc. rocznie), byłaby również coraz bardziej marginalizowana w globalnym układzie gospodarczym.

Bolesna droga

Choć już samo wypracowanie wizji może wydawać się znaczącym osiągnięciem, to droga do ostatecznego celu jest daleka. Dla jego osiągnięcia potrzeba będzie wielu kompromisów, a te z reguły nie służą  tworzeniu silnej federacji. Kluczowym obszarem starcia wydaje się kompromis pomiędzy skalą i formą  wspólnej odpowiedzialności za banki i długi poszczególnych krajów oraz wspólnej kontroli (zrzeczenia się suwerenności) nad kwestiami fiskalnymi, systemem bankowym i polityką gospodarczą. Kraje Południa kładą nacisk na szybkie wprowadzenie rozwiązań w zakresie pierwszej z tych kwestii. Północ natomiast koncentruje się na drugim elemencie.

Równocześnie trzeba mieć świadomość, że to, co w powszechnym przekonaniu kryje się pod pojęciem integracji fiskalnej czy bankowej, to jedynie początek listy pytań, na które trzeba będzie odpowiedzieć. Dla przykładu: co miałby oznaczać „uzasadniony" (taki, który można finansować wspólnie) deficyt sektora publicznego? Czy to taki, który spełnia wymogi paktu fiskalnego? Niekoniecznie – zaraz bowiem zaczną pojawiać się pytania, dlaczego kraj, w którym obowiązuje wiek emerytalny 67 lat, ma się godzić na finansowanie deficytu (czytaj: wcześniejszych emerytur) państwa, gdzie wiek emerytalny to 60 lat? Dlaczego kraj, w którym bezrobotny dostaje zasiłek przez sześć miesięcy, ma się godzić na finansowanie deficytu tam, gdzie taki zasiłek przysługuje przez rok? Albo czemu państwo, gdzie podatek od firm wynosi 30 proc., miałoby akceptować finansowanie deficytu (czytaj: subsydiowanie firm) w kraju, gdzie ten sam podatek wynosi tylko 12 proc? W praktyce federalizm będzie prawdopodobnie wymagał ujednolicenia wielu obszarów, począwszy od podatków, a na kwestiach polityki socjalnej skończywszy.

Wyzwania dla Polski

Można być pewnym, że proces docierania się ostatecznego kształtu europejskiej federacji będzie miał burzliwy przebieg. Jego elementami będą znów liczne zwroty akcji, spotkania na szczycie, fale euforii i rozczarowania. Cały czas będzie wisiała nad nim groźba oddolnego rozpadu strefy, gdyż społeczeństwa tych czy innych krajów wcale nie muszą podzielać wizji ich polityków.

Trzeba mieć świadomość, że to, co kryje się pod pojęciem integracji fiskalnej czy bankowej, to jedynie początek listy kwestii, na które trzeba będzie odpowiedzieć

Co taka sytuacja oznaczać będzie dla Polski? Będzie stanowić istotne wyzwanie, ale i szansę. W kontekście wyzwań należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Pierwsza związana jest z ryzykiem rozpadu strefy euro. W tym kontekście potrzebna jest diagnoza oddziaływania takiej sytuacji na polską gospodarkę i budowanie tzw. zapór ogniowych oraz – co ważniejsze – stworzenie właściwych rozwiązań instytucjonalnych, pozwalających na elastyczne i szybkie reagowanie na wydarzenia. To ostatnie obejmuje kwestie takie jak z góry określony zakres kompetencji i procedury działania istotnych instytucji (NBP, MF, BGK. GPW itd.), sprawne mechanizmy ich koordynacji i współpracy oraz zdolność i zdeterminowanie do podejmowania niekonwencjonalnych działań.

Drugą istotną kwestią w kontekście zagrożeń jest fakt, że nie wszystkie rozwiązania, jakie będą powstawać w celu zapewnienia przetrwania strefy euro, będą korzystne dla Polski. Klasycznym przykładem jest tu unia bankowa, która może znacząco osłabić możliwość efektywnej kontroli naszego nadzoru nad działającymi w Polsce bankami. W tym kontekście, choć nasza siła przetargowa jest relatywnie słaba, nie możemy przespać okresu kształtowania się ostatecznych rozwiązań i, na ile się da, chronić własne interesy.

Słaba federacja miałaby skłonność do narastania długu publicznego z niskim potencjałem wzrostu PKB