Prawo odkupu nieruchomości rolnej jest prawie tożsame z przymusowym pozbawieniem własności

Ustawa z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jednolity: DzU z 2004 nr 208 poz. 2128 ze zm.

; dalej: ustawa) 16 lipca 2003 r. wzbogaciła się o art. 29 ust. 5 (DzU nr 64, poz. 592). Wyposażył on Agencję Nieruchomości Rolnych (ANR lub Agencja) w prawo odkupu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w okresie pięciu lat, licząc od dnia jej nabycia od Agencji, z ujawnieniem tego prawa w księdze wieczystej.

Przetarg rozpisany wiosną 2004 r. przez ANR na sprzedaż 258 ha wygrała M.M., z czym Agencja pogodzić się nie mogła. Trzeba było wyroków sądów: okręgowego i apelacyjnego, by zmusić ją do zawarcia umowy w wykonaniu czynności przetargu. Ostatecznie wpis prawa własności do księgi wieczystej M.M. uzyskała w marcu 2007 r. Koszty postępowania, które ANR jako strona przegrywająca w całości pokryła, sięgnęły 250 tys. zł.

Nie są to jedyne koszty. Do 15 maja 2007 r., kiedy Agencja formalnie przekazała gospodarstwo rolne nowej właścicielce, od przetargu upłynęły prawie trzy lata. W tym czasie M.M. była pozbawiona możliwości użytkowania gospodarstwa, prawa do jakichkolwiek dopłat z funduszy unijnych, a ziemia i budynki pozbawione właściciela uległy dewastacji. Pod koniec lipca 2007 r. M.M. uzyskała informację, że 25 czerwca 2007 r. ANR złożyła przed notariuszem oświadczenie o wykonaniu prawa odkupu. Motywy skłaniające do podjęcia takiej decyzji są na razie nieznane, lecz cała sytuacja skłania do przyjrzenia się bliżej samej instytucji prawa odkupu.

Lakoniczność wskazanego przepisu ustawy uzasadnia subsydiarne stosowanie regulacji odkupu wynikającej z przepisów kodeksu cywilnego. Zgodnie z treścią art. 594 k.c. przeniesienie na sprzedawcę własności kupionej rzeczy następuje za zwrotem ceny i kosztów sprzedaży oraz nakładów, jednak zwrot nakładów, które nie były konieczne, należy się kupującemu tylko w granicach istniejącego zwiększenia wartości rzeczy.

Niezależnie od dyspozycji powołanego przepisu Agencja we wzorach umów sprzedaży (będących standardowym dokumentem stosowanym w przetargach na nieruchomości) ustala możliwość odkupu nie tylko całości, ale i części nieruchomości, co nie ma uzasadnienia w ustawie. Ponadto modyfikuje zasady oszacowania wartości nakładów, tzn. zastrzega powołanie przez siebie rzeczoznawcy do oszacowania nakładów.

Tak więc cena odkupu nieruchomości niemal zawsze może być definiowana jako suma: a) ceny sprzedaży nieruchomości ustalonej w przetargu, b) udokumentowanych kosztów poniesionych przez kupującego w związku z zawarciem umowy sprzedaży i przeniesieniem własności nieruchomości, c) wartości nakładów na nieruchomość poniesionych do dnia odkupu w wysokości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez ANR, przy czym nakłady zostaną uwzględnione w cenie odkupu tylko o tyle, o ile zwiększają wartość nieruchomości w stosunku do ceny ustalonej w przetargu.

Prawo odkupu jako czynność zależna wyłącznie od woli Agencji oznacza w istocie przymusowe pozbawienie prawa własności. Zważywszy na status ANR, która wykonuje prawo własności w imieniu Skarbu Państwa, odkup jest równy w skutkach z wywłaszczeniem. O ile jednak wywłaszczenie może być dokonane wyłącznie w celach publicznych, a ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dzięki określonym procedurom chroni interes wywłaszczanego i gwarantuje uzyskanie (przynajmniej zobiektywizowanej) wartości rynkowej nieruchomości, o tyle ustawa dotycząca odkupu nie ustala żadnych kryteriów gwarancyjnych i wyklucza w zasadzie uzyskanie przez właściciela nieruchomości (o czym niżej) prawa do uczciwej rekompensaty.

Jest to zatem istotny odstępstwo od zasady wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem podniesionej do rangi normy konstytucyjnej (art. 21 konstytucji) i znajdującej jednoznaczne wsparcie w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka. Kolizja zasady słusznego odszkodowania i ceny odkupu jest szczególnie widoczna przy badaniu praktycznych aspektów postępowania.

W sytuacji grożącego przez pięć lat odkupu każda czynność związana z prowadzeniem działalności gospodarczej, w rolnictwie w szczególności, obciążona jest zasadniczym ryzykiem. Weźmy pod lupę dość typowy przykład: właściciel nieruchomości zobowiązuje się przyjąć od osoby trzeciej stado bydła do wypasu w celu osiągnięcia odpowiedniego do dalszej produkcji stanu lub podejmuje decyzję o rozpoczęciu hodowli stada krów mlecznych. W trakcie chowu prawo własności zostaje mu przez odkup nieruchomości odjęte. Były już właściciel pozostaje ze stadem bydła, które musi wykarmić, dobrze jeśli ktokolwiek godzi się je przechować, zapłacić odszkodowania za rozwiązanie umów, które zobowiązał się wykonać, wypowiedzieć ludziom pracę, uregulować kredyty i pożyczki, jeśli je zaciągnął, rozliczyć umowy leasingowe od nabytych maszyn. A przecież podjęcie decyzji o zakupie gospodarstwa wiąże się często ze sprzedażą dotychczasowego domu, podporządkowaniem życia całej rodziny nowym wyzwaniom i zdarzyć się może, że nabywca nieruchomości rolnej nie ma po prostu dokąd wrócić.

Niewątpliwym faktem jest, że wykonanie prawa odkupu zmienia zupełnie realia gospodarcze i rewiduje życiowe wybory, a wszelkie plany zrównuje z wartością papieru, na którym zostały spisane. Pozycja właściciela jest gorsza nawet od pozycji dzierżawcy gruntu rolnego, któremu według ogólnej reguły kodeksowej umowę można wypowiedzieć na rok naprzód na koniec roku dzierżawnego.

W zamian za to, przechodząc do kryteriów rozliczenia w razie odkupu, były właściciel otrzyma cenę ustaloną w przetargu. Cena ta może być jednorazową płatnością lub - z reguły - rozłożona na raty. Jakkolwiek liczyć, były właściciel nie otrzyma więcej niż nominalna wartość ustalona w toku procedury przetargowej. Dla każdego jest chyba oczywiste, że nie są to pieniądze, które stanowią rzeczywistą rekompensatę utraconej własności. Prawo odkupu nie uwzględnia przede wszystkim rzeczywistego wzrostu ceny ziemi. Opierając się na danych samej ANR, cena ziemi w województwie dolnośląskim w latach 2004 - 2006 wzrosła dwukrotnie, z 4600 zł do 9300 zł za hektar. Angażując te same środki, były właściciel może więc kupić nieruchomość dwukrotnie mniejszą. Drobiazgiem jest przy tym utrata wartości wydatków poniesionych na pokrycie kosztów transakcji.

A może przynajmniej zwrot nakładów na nieruchomość będzie rzeczywistą rekompensatą?

Otóż nakłady zostaną uwzględnione w cenie odkupu tylko o tyle, o ile zwiększają wartość nieruchomości w stosunku do ceny ustalonej w przetargu; cena nie obejmuje całego spektrum kosztów poniesionych przez byłego właściciela. Nie sądzę, by powołany przez ANR rzeczoznawca uznał za nakłady zwiększające wartość nieruchomości koszty byłego właściciela związane z obsługą kredytów lub zwolnienia pracowników, odszkodowania dla kontrahentów z tytułu niemożności wywiązania się z wiążących umów, utratę statusu rolnika w zakresie przepisów ubezpieczenia społecznego. Małe są szanse, by rzeczoznawca zaliczył do nich koszty zakupu nowego domu, jeśli rolnik niefortunnie zadysponował domem, w którym mieszkał przed nabyciem nieruchomości od Agencji. Podobne wątpliwości powstaną przy ocenie, czy określone prace związane z utrzymaniem nieruchomości miały charakter nakładów koniecznych, lub też przy oszacowaniu nakładu pracy własnej właściciela i jego rodziny. Jeżeli nakłady te prowadzą wyłącznie do utrzymania wartości nieruchomości, nie zaś do jej zwiększenia, to nie znajdą odzwierciedlenia w oszacowaniu nakładów. Okazać się wtedy może, że cała kilkuletnia praca poszła na marne.

Każdy, kto nabył nieruchomość od ANR, musi się liczyć z tym, że Agencja skorzysta z odkupu, ponieważ prawo to, tak jak zostało w ustawie zapisane, nie jest ograniczone żadnymi szczególnymi przesłankami jego stosowania. Każdy, planując podjęcie produkcji (czyli wszyscy) lub zawierając umowy gospodarcze (czyli większość), musi liczyć się z możliwością odkupu. Radzę zatrudnić prawników, którzy szacować będą to ryzyko, a zawierane przy prowadzeniu działalności rolniczej umowy modyfikować stosownie do grożącego ryzyka. Ale czy w takiej sytuacji można normalnie funkcjonować, czy poważni odbiorcy usług wykonywanych przez gospodarstwo, instytucje kredytowe uprzedzeni o niemożności wykonania umów w wyniku odkupu traktować będą rolnika jako pełnoprawny i odpowiedzialny podmiot na rynku.

Tymczasem Agencja może działać niczym swoiste perpetuum mobile: sprzedajemy nieruchomość, wykonujemy prawo odkupu po istotnym wzroście ceny nieruchomości, znowu sprzedajemy nieruchomość i tak dalej. Czasu jest pod dostatkiem, bo pięcioletni termin do wykonania odkupu od żadnej transakcji jeszcze nie wygasł.

Sprawa wymaga pilnej interwencji, najlepiej przez wyeliminowanie prawa odkupu z katalogu przywilejów Agencji lub choćby przez sformułowanie kryteriów odkupu i określenie zasad wypłaty realnej rekompensaty.