Zgłoszenie budowy: czym jest, a czym na pewno nie jest

Uzyskanie pozwolenia na budowę jest zasadą, zgłoszenie budowy jest wymagane tylko w odniesieniu do robót zasadniczo o mniej skomplikowanym charakterze, enumeratywnie w prawie budowlanym wymienionych. Proponuje się zmianę tego stanu. Zasadą ma być realizacja inwestycji budowlanych na podstawie zgłoszenia, a pozwolenie na budowę będzie wymagane tylko wtedy, gdy ustawodawca ściśle (enumeratywnie) to określi.

Ta poważna zmiana regulacji prawnej wymaga przeanalizowania pewnych znaczących aspektów problematyki zgłoszenia budowy.

Już dzisiaj konieczne jest, w związku z występującymi w praktyce wątpliwościami, dokonanie oceny charakteru zgłoszenia budowy, jego skutków, a zwłaszcza jednoznaczne stwierdzenie: czy przedłożenie zgłoszenia budowy uruchamia postępowanie administracyjne, czy też kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do zgłoszenia budowy, aż do momentu podjęcia przez organ decyzji o sprzeciwie.

Analizując ten problem, trzeba mieć na uwadze, że ustawodawca w art. 4 prawa budowlanego wprowadził zasadę wolności budowlanej, wedle której każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nią na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zasada ta gwarantuje uprawnionemu możliwość podjęcia budowy, jeżeli zachowa stosowne przepisy, do których należy m.in. dokonanie zgłoszenia budowy przed jej podjęciem, gdy taki wymóg wynika z przepisów prawa.

Inwestor, który zastosował się do ustawowego wymogu i dokonał zgłoszenia budowy, ma prawo oczekiwać, że będzie mógł zrealizować swoje zamierzenie, korzystając z zasady wolności budowlanej, możliwie szybko, jeżeli tylko organ administracji architektoniczno-budowlanej (dalej: organ), któremu zgłasza się budowę, tego prawa mu nie ograniczy poprzez wydanie decyzji o sprzeciwie.

Wynika z tego, że zgłoszenie budowy jest w istocie oświadczeniem woli składanym przez inwestora (deklaracją zamiaru budowy), sformalizowanym ze względu na wymogi w zakresie formy i dokumentacji, która musi być do niego dołączona, wymaganym przez ustawę w określonych wypadkach przed rozpoczęciem budowy. Zasadniczo skutkiem tego oświadczenia jest milcząca akceptacja organu, gdy nie wyda on – w ramach swojej, trwającej zaledwie 30 dni od dokonania zgłoszenia, kompetencji – decyzji o sprzeciwie.

Zgłoszenie budowy nie powoduje natomiast w żadnym razie wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie jest to bowiem wniosek (podanie) zainteresowanego podmiotu, który by w myśl k.p.a. wymagał załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. W początkowym okresie pojawiały się poglądy, że zgłoszenie budowy jest swoistym „jakby wnioskiem” i próbowano twierdzić, że mają do niego zastosowanie przepisy k.p.a., jednak dziś nie powinno już budzić wątpliwości, że usiłowanie wtłoczenia instytucji zgłoszenia budowy w ramy k.p.a. nie tylko nie przystaje do tej instytucji, ale jest wręcz zaprzeczeniem woli ustawodawcy, a zwłaszcza może prowadzić do zaprzepaszczenia zamiaru uproszczenia procesu realizacji inwestycji.

Organ, do którego zgłoszenie budowy wpłynęło (z reguły jest to starosta) ma 30 dni do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia. Jeżeli zgłoszenie nie spełnia wymogów ustawowych (jest niekompletne), organ powinien postanowieniem wezwać inwestora do uzupełnienia brakujących dokumentów, określając termin do dokonania tej czynności. Postanowienie to jest więc wydawane w celu doprowadzenia zgłoszenia budowy do wymogów ustawy. Termin na wniesienie sprzeciwu w razie wydania postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia rozpoczyna bieg od dnia wyznaczonego w postanowieniu, ewentualnie od dnia uzupełnienia zgłoszenia, jeżeli nastąpiło to przed terminem określonym w postanowieniu. Wydanie takiego postanowienia nie powoduje bynajmniej, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, do której stosuje się przepisy k. p. a., bo kwestie zgłoszenia i jego uzupełnienia, do chwili ewentualnego podjęcia decyzji o sprzeciwie, są regulowane wyłącznie przez ustawę – Prawo budowlane.

W sprawie (II OSK 2042/06) rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny 12 lutego 2008 r. w wyniku skargi kasacyjnej inwestora od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ujawnił się problem zrealizowania inwestycji przed upływem terminu na wniesienie sprzeciwu i to właśnie w aspekcie charakteru instytucji zgłoszenia budowlanego i jego skutków procesowych.

WSA oddalił skargę inwestora na decyzję rozstrzygającą o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia zamiaru zainstalowania urządzenia reklamowego wydaną ze względu na zrealizowanie inwestycji przed upływem 30 dni od dokonania zgłoszenia. Podstawę prawną wydania decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., podstawę faktyczną zaś – notatka służbowa urzędnika starostwa, przedstawiająca ujawnione przez niego wykonanie przedwcześnie urządzenia reklamowego. Organy administracji obu instancji uznały, że zgłoszenie budowy wszczęło postępowanie administracyjne w rozumieniu k.p.a., które stało się bezprzedmiotowe wobec zrealizowania inwestycji w czasie biegu terminu do wniesienia sprzeciwu.

WSA podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że zgłoszenie budowy jest formą wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej i to w dniu otrzymania przez organ zgłoszenia, przy czym przedmiotem tej sprawy jest zgłoszenie budowy, a wykonanie robót budowlanych w czasie biegu terminu 30-dniowego do wniesienia sprzeciwu powoduje bezprzedmiotowość tego postępowania. Okoliczność, że orzeczono zaskarżoną decyzję na podstawie notatki pracownika urzędu, Sąd uznał jako naruszenie art. 79 § 1 i art. 107 k.p.a., które nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia.