Tym samym roboty te należy uznać za przebudowę ww. budynku. Brak uzyskania pozwolenia na przebudowę budynku przed jej rozpoczęciem uzasadnia konieczność przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego tzw. postępowania naprawczego. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 listopada 2016 r. (II OSK 1097/15), w którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 lutego 2015 r. (IV SA/Po 1067/14).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. W mieszkaniu znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w zabudowie segmentowej inwestorzy zainstalowali wolnostojący żeliwny piec, na budynku zainstalowali stalowy komin o wysokości powyżej 3 m służący do odprowadzania spalin z pieca i wykonali instalację łączącą piec z kominem. Nie uzyskali żadnej decyzji administracyjnej pozwalającej na wykonanie ww. robót.
W sprawie ww. robót, wykonanych samowolnie, postępowanie wszczął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB). Organ ten ustalił, że inwestorzy uzyskali pisemną zgodę zarządcy budynku na budowę komina. Ponadto, wykonany komin został poddany kontroli kominiarskiej, która ustaliła prawidłowy sposób montażu i podłączenia komina.
Także kontrola Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej nie stwierdziła nieprawidłowości. PINB zobowiązał inwestorów do przedłożenia oceny stanu technicznego ww. komina oraz aktualnego stanu przewodów kominowych. Po przedłożeniu wymaganych dokumentów, PINB wydał decyzję o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych związanych z samowolną realizacją komina. Jednak decyzja ta została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB), a sprawa została przekazana PINB do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania PINB zobowiązał inwestorów do przedłożenia kolejnej oceny technicznej wykonanych robót – tym razem obejmującej także montaż pieca żeliwnego. Inwestorzy wykonali ten obowiązek. Następnie PINB wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazującą inwestorom zwiększenie powierzchni zabezpieczenia przeciwpożarowego podłogi z desek sosnowych przed piecem z płyty granitowej do min. 30cm poza obrys pieca oraz powiększenie do określonej średnicy nawiewu powietrza do komory spalania, w związku z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi. Ponadto, PINB określił termin wykonania ww. obowiązków.
Od decyzji PINB odwołanie złożył przeciwnik inwestycji. WINB uznał jednak, że odwołanie jest bezzasadne i utrzymał w mocy decyzję PINB w części dotyczącej nakazu wykonania ww. czynności, a w zakresie terminu do ich wykonania decyzję PINB uchylił i określił nowy, dłuższy termin. Organ odwoławczy podzielił ustalenia poczynione przez PINB i uznał, że przyjęty przez organ I instancji tryb postępowania (art. 50 i 51 Prawa budowlanego) jest prawidłowy.
Na ww. decyzję WINB przeciwnik inwestycji złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. WSA jednak oddalił tę skargę. Sąd podzielił ustalenia organów, że inwestorzy, wykonując bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia roboty budowlane, dopuścili się samowoli budowlanej. Zdaniem sądu roboty polegające na zainstalowaniu pieca żeliwnego wolnostojącego, budowie stalowego komina na dachu o wysokości powyżej 3m oraz wykonaniu instalacji łączącej piec z kominem wiązały się ze zmianą parametrów użytkowych budynku mieszkalnego w zakresie jego ogrzewania.
Dlatego w ocenie WSA roboty te stanowiły „przebudowę" obiektu budowlanego i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Z tego też względu organy prawidłowo zastosowały tryb postępowania wskazany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego (tzw. postępowanie naprawcze). WSA wskazał, że z protokołu kontroli wynika, iż prawidłowo podłączono urządzenie grzewcze oraz właściwie dokonano montażu komina z wyprowadzeniem go ponad dach. Z przedstawionej przez inwestorów ekspertyzy wynika, że ww. inwestycja nie ma niekorzystnego wpływu na konstrukcję budynku oraz nie pogorszy posadowienia budynków sąsiednich. Nie stworzy też zagrożenia dla życia ludzi lub dla mienia. Ponieważ z ekspertyzy wynikała konieczność wykonania określonych czynności takich jak zwiększenie powierzchni zabezpieczenia przeciwpożarowego podłogi z desek sosnowych przed piecem z płyty granitowej do min. 30 cm poza obrys pieca oraz powiększenie do określonej średnicy nawiewu powietrza do komory spalania, organy prawidłowo przyjęły konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania tych czynności.
Przeciwnik inwestycji zaskarżył wyrok WSA do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA oddalił skargę kasacyjną i potwierdził słuszność stanowiska WSA, że zamontowany piec jest urządzeniem grzewczym, a jego zainstalowanie należało uznać za wykonanie robót budowlanych związanych z budynkiem. NSA uznał ponadto, że w sprawie organy prawidłowo zastosowały procedurę naprawczą uregulowaną w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zdaniem NSA zasadne było nałożenie na inwestorów obowiązku wykonania ww. czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Kto zdobędzie Zielone Orły "Rzeczpospolitej"?
Wyrok NSA z 10 listopada 2016 r., (sygn. II OSK 1097/15)
Komentarz
Tomasz Duchniak, radca prawny, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Komentowany wyrok NSA uważam za trafny. Zasadą jest, że wykonanie robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), a przypadki, gdy ustawa nie przewiduje takiego obowiązku dla konkretnych robót (zastępując go w niektórych przypadkach obowiązkiem dokonania zgłoszenia wykonania robót) enumeratywnie wskazane zostały w ustawie. Do robót budowlanych zalicza się także „przebudowę" obiektu budowlanego, przy czym należy mieć na uwadze, że wynikająca z Prawa budowlanego definicja „przebudowy" jest bardzo pojemna. Przebudową jest bowiem wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Tak szeroka definicja sprawia, że także roboty takie jak zainstalowanie wolnostojącego pieca żeliwnego, wykonanie komina na dachu oraz instalacji łączącej komin z dachem mogą być uważane za przebudowę budynku, gdyż ich wykonanie, choć nie zmienia tzw. charakterystycznych parametrów budynku (np. kubatury, czy powierzchni zabudowy), to jednak modyfikuje jego parametry użytkowe.
