Prawo odkupu nieruchomości rolnej: rozbój w biały dzień

Państwowe grunty rolne tworzą tzw. Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zasady obrotu tymi gruntami określa ustawa z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (DzU z 2004 r. nr 208, poz. 2128, ze zm.; dalej: ustawa). Wykonywanie prawa własności w stosunku do tych nieruchomości należy do Agencji Nieruchomości Rolnych. Wykonuje ona to prawo we własnym imieniu, ale na rzecz Skarbu Państwa, który jest właścicielem nieruchomości. Do zadań Agencji należy, najogólniej rzecz ujmując, restrukturyzacja i sprzedaż nieruchomości rolnych (art. 6 i 27). Nabywać grunty może ona tylko wtedy, gdy są potrzebne na cele publiczne (art. 32a).

Między Agencją a nabywcami nieruchomości rolnych dochodzi coraz częściej do sporów. Ich źródłem jest art. 29 ust. 5 ustawy, który stanowi: „Agencji przysługuje prawo odkupu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w okresie pięciu lat, licząc od dnia jej nabycia od agencji, z wyjątkiem nieruchomości położonych w granicach specjalnych stref ekonomicznych; prawo odkupu powinno być ujawnione w księdze wieczystej danej nieruchomości”. Ustawa nie określa warunków, na jakich nieruchomości sprzedawane przez Agencję mogą być przez nią odkupywane. W art. 54 stanowi jedynie, że w sprawach nieuregulowanych jej przepisami stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Oznacza to, że Agencja może odkupywać nieruchomości na warunkach określonych w art. 593 – 595 k. c. W świetle tych przepisów z chwilą wykonania przez sprzedawcę prawa odkupu nabywca obowiązany jest przenieść z powrotem własność kupionej rzeczy na sprzedawcę, sprzedawca zaś ma obowiązek zwrócić cenę, koszty sprzedaży oraz poniesione nakłady. Jednakże zwrot nakładów, które nie były konieczne, należy się kupującemu tylko w granicach istniejącego zwiększenia wartości rzeczy.

Instytucja odkupu rzeczy sprzedanej znana jest polskiemu prawu cywilnemu od dawna. Problem w tym, że między postanowieniami kodeksu cywilnego a art. 29 ust. 5 ustawy jest zasadnicza różnica. W pierwszym wypadku o wpisaniu do umowy sprzedaży prawa odkupu decydują same strony umowy, natomiast w drugim – ustawodawca; wpisanie tego prawa do umowy sprzedaży i księgi wieczystej jest bowiem obowiązkowe. Art. 29 ust. 5 ustawy łamie ewidentnie fundamentalną zasadę prawa cywilnego, to znaczy zasadę autonomii woli stron umowy (art. 56 i 353

1

k.c.).

Decyzja Agencji o odkupieniu nieruchomości jest wprawdzie oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego, w istocie jednak ma wszelkie cechy decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Przy zawarciu umowy sprzedaży strony nie mają bowiem swobody decydowania o wprowadzeniu do niej prawa odkupu nieruchomości, o skorzystaniu zaś z tego prawa decyduje jednostronnie Agencja. Przez pięć lat nabywca nieruchomości nie może więc być pewien jutra. Z jednej strony ma nadzieję, że Agencja nie odkupi nieruchomości, bo do jej ustawowych zadań należy raczej sprzedawanie, a nie kupowanie gruntów, z drugiej zaś musi się liczyć z postanowieniami umowy, które dopuszczają możliwość odkupu. Nie trzeba chyba nikogo przekonywać, że z gospodarczego punktu widzenia jest to rozwiązanie szkodliwe. Narusza bowiem zasadę bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Art. 29 ust. 5 ustawy budzi sprzeciw z trzech powodów. Po pierwsze dlatego, że narzuca stronom umowy obowiązek zamieszczenia w niej prawa odkupu nieruchomości przez Agencję. Po drugie dlatego, że odsyła do przestarzałych przepisów kodeksu cywilnego, które gwałcą rynkową zasadę ustalania cen na rzeczy odkupywane przez sprzedawcę. Po trzecie dlatego, że dopuszcza możliwość spekulacyjnego odkupywania przez Agencję nieruchomości, których ceny w chwili odkupu są z reguły znacznie wyższe niż uzyskane w momencie sprzedaży.

Nabywanie nieruchomości rolnych na rzecz Skarbu Państwa powinno się odbywać na zasadach określonych w art. 21 ust. 2 konstytucji, to znaczy być dopuszczalne tylko wtedy, gdy nieruchomość jest potrzebna na cele publiczne, i za słusznym wynagrodzeniem, czyli według cen rynkowych.

W świetle art. 20 konstytucji podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej stanowi gospodarka rynkowa. Nie do przyjęcia jest więc zasada, wedle której Skarb Państwa miałby odkupywać od obywateli nieruchomości rolne nie według cen rynkowych, które obowiązują w chwili zawarcia umowy, lecz według tych, które obowiązywały przed kilku laty. Przepisy kodeksu cywilnego w tej sprawie, do których odwołuje się art. 29 ust. 5 ustawy, są reliktem innego systemu społeczno-gospodarczego, powinny więc być zmienione, natomiast art. 29 ust. 5 ustawy – usunięty z porządku prawnego przez Sejm lub Trybunał Konstytucyjny.

Na możliwość nadużywania odkupu gruntów przez Agencję wskazuje wyraźnie artykuł J. Urbaniaka („Rz” z 31 sierpnia 2007 r.). Oto kolejny przykład dowodzący wadliwej konstrukcji analizowanego tu przepisu.

W skład nieruchomości, na którą w 2003 r. Agencja ogłosiła przetarg, wchodziły grunty V i VI klasy, w tym wyeksploatowane częściowo użytki kopalniane. Działka leżała odłogiem. Wykorzystywana była przez podmioty gospodarcze oraz okolicznych mieszkańców jako wysypisko śmieci. Przetarg nie doszedł do skutku, w 2004 r. Agencja ogłosiła więc drugi. Jego zwycięzcą została spółka. Działka miała być przez nią wykorzystywana pod uprawę wierzby energetycznej oraz do odkrywkowego wydobywania kruszyw mineralnych. Złoża kruszyw nie były jednak znane, ponieważ wcześniej nie prowadzono na tym terenie badań geologicznych. Cena działki określona została na 258 tys. zł, a koszty notarialne wyniosły 3278,74 zł. Przedstawiciel spółki zażądał wykreślenia z umowy sprzedaży prawa odkupu nieruchomości przez Agencję, ale kontrahent nie uwzględnił tego żądania. Oświadczył, że Agencja nie zamierza odkupywać działki, lecz w umowie taka możliwość musi być przewidziana, gdyż jest to wymóg wynikający z art. 29 ust. 5 ustawy.