Prawo budowlane czeka na wyrok Trybunału Konstytucyjnego

Znowelizowane 23 kwietnia [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=8FECD53ABCB6D86712F663D4FD2F5379?id=183262]prawo budowlane[/link] likwiduje pozwolenia na budowę oraz na użytkowanie wybudowanych obiektów. Decyzje podobne do obecnych pozwoleń na budowę (decyzje o rejestracji budowy) będą niezbędne wyłącznie w odniesieniu do przedsięwzięć oddziałujących negatywnie na środowisko (dla których przeprowadzane było postępowanie oceny oddziaływania na środowisko oraz realizowanych na obszarach objętych programem “Natura 2000”). W pozostałych wypadkach zasadą przy inwestycjach, niezależnie od ich rodzaju i kubatury, będzie zgłoszenie budowy.

Korzystając z prewencyjnego trybu weryfikacji aktów prawnych, prezydent RP skierował tę ustawę do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania jej zgodności z konstytucją. W oczekiwaniu na rozstrzygnięcie Trybunału warto przyjrzeć się bliżej nowej konstrukcji ustawowej, tj. tzw. milczącej zgodzie na budowę. Jeżeli bowiem nawet nowela z jakichkolwiek powodów ostatecznie nie weszłaby w życie, instytucja ta może się pojawić w innym projekcie zmian prawa budowlanego.

[srodtytul]Milcząca zgoda organu[/srodtytul]

Art. 28 ust. 1 prawa budowlanego ma brzmieć następująco:

“Budowa obiektu budowlanego wymaga dokonania zgłoszenia, z zastrzeżeniem ust. 2, art. 29 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1. Do budowy można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu”.

Przepis ten jest w istocie jądrem zmian w prawie budowlanym. Stanowi zasadę i dotyczy większości rodzajów obiektów budowlanych. Na jego podstawie bez pozwolenia na budowę, na podstawie jedynie zgłoszenia, możliwa miałaby być budowa np. domu jednorodzinnego, apartamentowca, a nawet fabryki czy magazynu. Wszystkie te obiekty będą mogły być realizowane, jeżeli tylko organ nie wyrazi swego sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia otrzymania zgłoszenia od inwestora o planowanym przedsięwzięciu.

W obecnym stanie prawnym budowa obiektu budowlanego wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która określa wszelkie parametry realizowanego obiektu. Bez takiej decyzji mogą być realizowane jedynie drobne obiekty, np. altanki czy małe budynki gospodarcze.

[srodtytul]Co wynika z konstytucji[/srodtytul]

Czy dopuszczenie budowy na podstawie “milczącej zgody” organu nie stanowi naruszenia konstytucyjnie chronionych praw właścicieli sąsiednich nieruchomości? Na to pytanie odpowie ostatecznie Trybunał Konstytucyjny.

W każdym razie zgodnie z art. 21 ust. 1 konstytucji “Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia”. Zasadę tę uszczegóławia i rozwija art. 64 ust. 1, 2 i 3 konstytucji:

1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia.

2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.

3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, wydanym na gruncie art. 21 i 64 konstytucji, “na ustawodawcy zwykłym spoczywa tym samym nie tylko obowiązek pozytywny ustanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym, ale także obowiązek negatywny powstrzymania się od przyjmowania regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać” [b](P 11/98, P 2/98, K27/00).[/b]

[srodtytul]A uprawnienia sąsiada?[/srodtytul]

Dzisiaj w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę zapewniony jest udział właścicieli nieruchomości, które mogłyby być dotknięte przez realizację przedsięwzięcia. Chodzi o gwarancję prawa własności nieruchomości położonych w otoczeniu, tak aby nie doszło do jego naruszenia na skutek wzniesienia budowli. Właściciele tych nieruchomości posiadają dokładne informacje, jaki obiekt ma powstać w ich sąsiedztwie. Ponadto mogą się ustosunkować w postępowaniu przed organem co do zgodności planowanego zamierzenia z prawem, a w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy decyzją o warunkach zabudowy. Mają prawo do instancyjnej oraz sądowo-administracyjnej kontroli rozstrzygnięcia organu w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W nowym stanie prawnym właściciele nie będą wiedzieć ani o tym, że inwestor dokonał zgłoszenia, ani też nie zostaną poinformowani o fakcie, że inwestor poprzez milczenie organu uzyskał przyzwolenie na realizację przedsięwzięcia. Właściciel sąsiedniej nieruchomości nie będzie miał prawa ustosunkować się do planowanego przedsięwzięcia oraz dokumentacji, która mu towarzyszy, w kontekście zgodności z prawem. Organ administracji nie będzie prowadził żadnego postępowania, więc poza świadomością organu pozostaną wszelkie dowody znane takiemu właścicielowi świadczące o ewentualnej sprzeczności danego przedsięwzięcia z prawem. Nie będą mieli do dyspozycji żadnych administracyjnych ani sądowo-administracyjnych środków prawnych służących wypowiedzeniu się w kwestii danego przedsięwzięcia ani zapobieżeniu realizacji budowy naruszającej ich prawa.

Trudno oprzeć się wrażeniu, iż nowe zasady procedowania w sprawie wyrażania zgody na budowę właściwie całkowicie pomijają prawa, w tym prawo własności, właścicieli sąsiednich nieruchomości.

[srodtytul]Nie tędy droga[/srodtytul]

Ze względu na zgłaszane wątpliwości i zarzuty co do planowanego zamachu na prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości w projekcie noweli zapisano: “Rejestracja budowy nie narusza praw osób trzecich, które im służą w zakresie prawa cywilnego, i nie ogranicza dochodzenia tych praw na drodze sądowej”.

Przepis ten nic nie wnosi, może mieć jedynie znaczenie marketingowe. Prawa osób trzecich w tym zakresie wynikają z właściwych ustaw (np. kodeksu cywilnego, prawa wodnego) i takowa wzmianka w prawie budowlanym niczego tu nie zmienia.

Gwarancji ochrony własności realizowanej przez uczestnictwo zainteresowanych stron w postępowaniu poprzedzającym wyrażenie w ten czy inny sposób przyzwolenia na realizację określonego zamierzenia budowlanego nie mogą zastąpić przepisy kodeksu cywilnego. Odnoszą się one przede wszystkim do tej kategorii naruszeń, które wiążą się z ingerencją w cudzą nieruchomość (roszczenie negatoryjne, art. 222 k. c.), czyli w pierwszej kolejności do immisji, nie dają zaś właścicielowi możliwości wytoczenia powództwa w wypadku budowli, które naruszają prawo oraz ład architektoniczny i urbanistyczny. Ponadto w wypadku realizacji poszczególnych projektów budowlanych oraz dalszych czynności inwestycyjnych dochodzenie roszczeń z tytułu immisji może stać się niemożliwe. Jako przykład podać można wzniesienie w sąsiedztwie domu jednorodzinnego bloku mieszkalnego, np. odcinającego dostęp światła. Jeżeli mieszkania w tym bloku zostaną sprzedane, to praktycznie nie będzie możliwe dochodzenie roszczenia negatoryjnego. Uwzględnienie takiego roszczenia oznaczałoby bowiem wywłaszczenie wszystkich właścicieli wyodrębnionych mieszkań. Właściciele mieszkań nie mogliby w żaden sposób przywrócić stanu poprzedniego. Ochrony właścicieli sąsiednich nieruchomości nie gwarantuje również roszczenie o wstrzymanie budowy z art. 347 k.c. Wygasa ono w miesiąc po rozpoczęciu budowy, kiedy jeszcze naruszenie prawa własności może nie być widoczne.