ACTA: rzeczywisty spór, czy gra polityczna

Jedną z kompetencji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) jest wydawanie opinii co do zgodności proponowanych umów międzynarodowych z unijnymi traktatami. Może to być cenną alternatywą dla procesu politycznego.

Kryterium zgodności umowy międzynarodowej z traktatami otwiera przed sądem olbrzymie pole argumentacyjnego manewru, jako orzecznictwo uznaje traktaty za „kartę konstytucyjną wspólnoty opartą na prawie". Jeśli chodzi o ACTA, to wobec faktów dokonanych (podpisanie umowy 26 stycznia 2012 r. przez UE i wybrane państwa członkowskie) wyzwaniem pozostaje teraz umiejętne opracowanie strategii, które pozwoli przejść z forum politycznego na forum sądowe i tam przedstawiać wątpliwości pod adresem ACTA i argumenty przemawiające za uznaniem jej niezgodności z traktatami.

Zapomniana kompetencja?

Art. 218 ust. 11 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) przewiduje, że państwo członkowskie, Parlament, Rada lub Komisja mogą zwrócić się do TSUE o wydanie opinii w przedmiocie zgodności przewidywanej umowy międzynarodowej z traktatami. Wystąpienie przez jeden ze wskazanych podmiotów o opinię jest jego indywidualną prerogatywą i niezależne od ewentualnych uzgodnień między instytucjami. Negatywna opinia TSUE powoduje, że dana umowa nie może wejść w życie. Wtedy, by osiągnąć stan zgodności z prawem unijnym, w grę wchodzą albo stosowne zmiany w traktacie, albo w samej treści umowy. W praktyce umowy były zazwyczaj modyfikowane.

Zgodnie z orzecznictwem ocena zgodności umów ma charakter prewencyjny. Zmierza do antycypowania i zapobieżenia poważnym trudnościom i niekorzystnym konsekwencjom związanym z późniejszym stwierdzeniem niezgodności.

Warunkiem dopuszczalności wydania opinii jest, aby dana umowa nie weszła jeszcze w życie, bo tylko w ten sposób może spełnić swoją funkcję prewencyjną. Kluczowego znaczenia nabiera więc interpretacja terminu „przewidywana umowa" (ang. agreement envisaged, fr. un accord envisagé). Termin ten jest interpretowany w sposób funkcjonalny. Z wnioskiem o wydanie opinii można wystąpić wprawdzie w każdej chwili, gdy znany jest już przedmiot umowy, ale sąd musi jednak dysponować wystarczającymi informacjami co do treści proponowanej umowy, jak i tła normatywnego towarzyszącego pracom nad nią. Jeżeli więc ten warunek jest spełniony, bez znaczenia jest moment wystąpienia do TSUE z wnioskiem o opinię (TSUE dopuszcza np. wydanie opinii, gdy jej tekst został już w imieniu Unii podpisany, ale nie wszedł jeszcze w życie). Kompetencja TSUE dotyczy wyłącznie umów międzynarodowych, które są wiążące dla Unii.

W wypadku ACTA chodzi o tzw. umowę mieszaną, której stronami są zarówno państwa, jak i UE, skoro dotyczy ona materii należącej do kompetencji tak UE, jak i państw. Umowy mieszane, zgodnie z wyrażoną w orzecznictwie zasadą jednolitości prawa europejskiego, muszą być negocjowane przez UE i państwa w duchu lojalności. Dla wejścia w życie taka umowa wymaga związania się przez UE umową (w sposób zgodny z procedurą traktatową), a na poziomie państw jej ratyfikacji (zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi).

Opinie wydawane są stosunkowo rzadko. Ale to nie ilość, lecz waga rozstrzyganych kwestii i problemów, decyduje o znaczeniu tej kompetencji sądu. Gdy już dochodzi do wydania opinii, jej przedmiotem jest nie tylko ocena konkretnej umowy. W ten sposób w opiniach TSUE przesądzał charakter i fundamenty prawa europejskiego, podkreślał jego specyfikę vis-á-vis prawa międzynarodowego czy też przeprowadzał linię podziału między kompetencjami UE a państwami członkowskimi. Wśród najgłośniejszych można wskazać te, które przesądziły o zakresie i charakterze kompetencji Wspólnoty do zawierania umów międzynarodowych; podkreślały szczególne cechy prawa unijnego; rozstrzygnęły dopuszczalność przystąpienia przez Wspólnoty (dzisiaj Unię) do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i przyjęciu konwencji lugańskiej.

Z perspektywy ACTA istotne jest, że TSUE gotów jest zakwestionować umowę en glob, kierując się fundamentalnymi zasadami prawa europejskiego i dążeniem do ich ochrony. Ostatnia z jego opinii w sprawie zgodności z traktatem systemu unijnych sądów patentowych jest tego doskonałym przykładem, ponieważ, kierując się względami integralności i jednolitości prawa europejskiego oraz swoją i sądów krajowych konstytucyjną funkcją w obrębie tego prawa, uznał, że planowany system sądownictwa patentowego jest niezgodny z prawem europejskim.

Polityczna gra czy faktyczny spór

Nie można kierować sprawy do sądu jedynie pod wpływem nacisków opinii publicznej czy też salę sądową traktować jako okazję do przedłużenia sprawy ratyfikacji umowy czy wygodną okazję do przerzucenia odpowiedzialności z siebie na sąd. Państwo jako podmiot wnioskujący o opinię musi forum sądowe traktować jako miejsce fachowego rozstrzygnięcia rzeczywistych problemów prawnych, a nie wygodny sposób pozbycia się niepopularnego problemu. Musi być przekonane co do słuszności zarzutów i wątpliwości pod adresem umowy międzynarodowej, a nie wątpliwości jedynie pozorować, grając na czas w przekonaniu, że taki ruch uspokoi opinię publiczną, a problem sam się jakoś rozwiąże.

Tymczasem poziom debaty nad ACTA, brak koordynacji czy żenujące tłumaczenia w stylu „nie wiedziałem, nad czym głosowałem", każą się zastanowić, czy w ogóle jesteśmy w stanie wykorzystać otwartą przed nami opcję jurysdykcyjną. Pytanie, wcale nie retoryczne w świetle poziomu „debaty", brzmi: jakie naprawdę stanowisko zajmuje rząd wobec ACTA?

Pewne jest, że istnieje sąd, procedura i jurysdykcja (pamiętajmy, że na ACTA zgodę musi wyrazić Parlament Europejski, co otwiera także możliwość politycznego działania w kierunku budowania koalicji na jego forum), dzięki którym można zweryfikować ewentualne wątpliwości interpretacyjne, rozstrzygnąć fundamentalny i cywilizacyjny konflikt dóbr (autonomia jednostki kontra ochrona własności) i dopuszczalność władczej ingerencji państwa w sferę wolności jednostki (proporcjonalność). To jednak, czy uda się nam wykorzystać ten argumentacyjny, jurysdykcyjny i proceduralny potencjał zależy tylko od nas.