George Soros: Pomóżmy reformatorom na Ukrainie

Nałożone na Rosję przez USA i Europę sankcje zadziałały dużo szybciej i spowodowały znacznie więcej szkód w rosyjskiej gospodarce, niż ktokolwiek mógł oczekiwać. Ich podstawowym celem było odcięcie rosyjskich banków i firm od dostępu do międzynarodowych rynków kapitałowych. Rosnące szkody są w dużej mierze pochodną gwałtownego spadku cen ropy, bez którego sankcje byłyby znacznie mniej skuteczne. Rosja, by zrównoważyć swój budżet, potrzebuje cen ropy na poziomie ok. 100 dol. za baryłkę (obecnie ok. 55 dol.). Połączenie niższych cen ropy i sankcji wepchnęło Rosję w kryzys finansowy, który pod pewnymi względami można już porównać do tego z 1998 r.

Kryzys w Rosji dopiero się rozwija

W 1998 r. Rosji skończyły się rezerwy walutowe i musiała ogłosić niewypłacalność, powodując chaos w globalnym systemie finansowym. Tym razem rubel spadł o ponad 50 proc., inflacja przyspiesza, a stopy procentowe wzrosły do poziomu, który zepchnął rosyjską gospodarkę w recesję.

Wielką przewagą dzisiejszej Rosji w porównaniu z 1998 r. jest to, że wciąż posiada duże rezerwy walutowe. Dzięki nim Bank Rosji (bank centralny) mógł doprowadzić do 30-procentowego odbicia kursu rubla wobec minimum. Wydał na to ok. 100 mld dol. i stworzył wartą 24 mld dol. linię swapową z Ludowym Bankiem Chin. Jednak jedynie ok. 200 mld dol. z pozostałych rezerw jest ulokowanych w płynnych aktywach, a kryzys wciąż jest na wstępnym etapie.

Abstrahując od nieustającej ucieczki kapitału, ponad 120 mld dol. z długu zagranicznego powinno zostać spłacone w 2015 r. Choć, w przeciwieństwie do 1998 większość rosyjskiego zadłużenia znajduje się w rękach sektora prywatnego, dla nikogo nie byłoby zaskoczeniem, gdyby przed unormowaniem sytuacji, ten kryzys zakończył się niewypłacalnością Rosji. Takiego ciężaru nie byłyby w stanie udźwignąć ani rząd amerykański, ani europejskie. Dodajmy do tego światową presję deflacyjną, która jest szczególnie dotkliwa w strefie euro, i nasilające się konflikty militarne, takie jak z ISIS, a okaże się, że rosyjska niewypłacalność może spowodować poważne zawirowania w globalnym systemie finansowym, na które strefa euro jest szczególnie podatna.

UE musi przeorientować politykę

Z tego powodu istnieje pilna potrzeba przeorientowania obecnej polityki Unii Europejskiej wobec Rosji i Ukrainy. Opowiadam się za dwutorowym podejściem, które równoważyłoby sankcje wobec Rosji z poparciem dla Ukrainy na dużo większą skalę. To przeorientowanie musi zostać przeprowadzone w pierwszym kwartale 2015 r., z powodów, które staram się wyłuszczyć poniżej.

Sankcje są złem koniecznym. Są konieczne, bo ani UE ani USA nie mają zaryzykować wojny z Rosją, przez co środki ekonomiczne są jedynym sposobem na przeciwstawienie się rosyjskiej agresji. Są złem, ponieważ uderzają nie tylko w kraj, na który zostały nałożone, ale również w państwa, które je nakładają. Te szkody okazały się znacznie większe, niż ktokolwiek mógł przewidywać. Rosja jest pogrążona w kryzysie finansowym, co z kolei może urealnić groźbę deflacji w strefie euro.

Dla odmiany wszelkie skutki pomocy Ukrainie będą pozytywne. Umożliwiając Ukrainie bronić się samej, Europa pośrednio również broni się sama. Co więcej, zastrzyk pomocy finansowej dla Ukrainy pomoże ustabilizować jej gospodarkę i pośrednio zapewni tak potrzebny bodziec wzrostowy Europie, umożliwiając eksport i inwestycje na Ukrainie. Można mieć nadzieję, że problemy Rosji i postęp Ukrainy pomoże przekonać prezydenta Władimira Putina, by porzucił mrzonki o destabilizacji sąsiada.

Europa niebezpiecznie nieświadoma

Niestety, ani europejska opinia publiczna, ani jej liderzy, nie wydają się brać tego pod uwagę. Europa zdaje się być niebezpiecznie nieświadoma tego, że pośrednio już jest przedmiotem zbrojnego ataku Rosji i udaje, że wszystko jest jak zwykle. Traktuje Ukrainę jako kolejny kraj, który potrzebuje finansowego wsparcia, w dodatku nie tak ważny dla stabilności euro, jak Grecja czy Irlandia.

Według przeważających opinii, Ukraina cierpi na z grubsza klasyczny kryzys bilansu publicznego, który przeradza się w dług publiczny i przeradza się w kryzys sektora bankowego. Istnieją międzynarodowe instytucje finansowe powołane do radzenia sobie z takimi kryzysami, ale nie są one do końca przystosowane do radzenia sobie z sytuacją taką jak ukraińska.

By pomóc tamtejszej gospodarce, Unia Europejska zaczęła przygotowywać w 2007 r. umowę stowarzyszeniową z Ukrainą i zakończyła ją w 2012 r., kiedy musiała ją uzgodnić z rządem Wiktora Janukowycza. UE opracowała szczegółową mapę drogową, pokazującą, jakie kroki ukraiński rząd musi podjąć, zanim Unia rozszerzy swoją pomoc. Od tego czasu Ukraina przeszła rewolucyjną transformację. Mapa drogowa powinna być w związku z tym skorygowana, ale toporny proces biurokratyczny w ramach Komisji Europejskiej na to nie pozwala.

W związku z tym problemy Ukrainy powinny być rozwiązywane w tradycyjny sposób:

Ukraina potrzebuje międzynarodowej pomocy, ponieważ doznała wstrząsów, które zaowocowały kryzysem finansowym. Wstrząsy te są przejściowe; kiedy Ukraina z nich wyjdzie, powinna być w stanie spłacić swoich wierzycieli. To tłumaczy, dlaczego MFW odpowiada za zapewnienie pomocy finansowej Ukrainie.

Ponieważ Ukraina nie jest członkiem UE, instytucje europejskie (takie jak Komisja Europejska i Europejski Bank Centralny) odgrywają jedynie drugorzędną rolę w zapewnianiu jej pomocy. MFW z ochotą podchwycił możliwość uniknięcia komplikacji związanych z nadzorem trojki, w skład której wchodzi również UE i EBC, która negocjowała warunki pomocy dla Grecji i innych krajów. To nowe porozumienie tłumaczy również, dlaczego pakiet pomocowy MFW był oparty na nadmiernie optymistycznych prognozach i dlaczego wkład MFW blisko 17 mld dol. w gotówce dla Ukrainy jest znacznie większy niż ok. 10 mld dol. zadeklarowanych w różnych formach przez UE i jeszcze mniejsza suma zaoferowana przez USA.

Ponieważ Ukraina słabo sprawdzała się w poprzednich programach MFW, instytucjonalni kredytodawcy naciskali, że powinna otrzymać pomoc jedynie jako nagrodę za przedstawienie czytelnych dowodów na przeprowadzenie głębokich reform strukturalnych, a nie jako zachętę do przeprowadzenia tychże reform.

Patrząc z tej konwencjonalnej perspektywy, skuteczny opór Majdanu przeciwko rządowi Janukowycza, a później rosyjska aneksja Krymu i utworzenie separatystycznych enklaw we wschodniej Ukrainie, są wydarzeniami incydentalnymi. Należy je traktować po prostu jako tymczasowe wstrząsy zewnętrzne.

Na Ukrainie dzieje się historia

Ta perspektywa musi zostać zmieniona. Narodziny nowej Ukrainy i rosyjska agresja nie są jedynie tymczasowymi wstrząsami, lecz wydarzeniami historycznymi. UE nie mierzy się już z dogorywającymi pozostałościami po Związku Radzieckim, ale z odradzającą się Rosją, która ze strategicznego partnera zmieniła się w strategicznego rywala. By zastąpić czymś komunizm, prezydent Putin rozwinął nacjonalistyczną ideologię, opartą na korzeniach etnicznych, społecznym konserwatyzmie i religii – swoistym braterstwie słowiańskiej rasy, homofobii i świętej Rusi.

Zwaną przez siebie anglosaską dominację nad światem obsadził w roli wroga Rosji i reszty świata. Putin wyciągnął wnioski z wojny z prezydentem Gruzji Mikchaiłem Saakaszwilim w 2008 r. Rosja wygrała ten konflikt militarnie, ale efekty propagandowe były dużo mniej imponujące. Putin opracował całkowicie nową strategię, która opiera się w równej mierze na siłach specjalnych, co na propagandzie.

Społeczeństwo obywatelskie

Ambicje Putina, by odrodzić rosyjskie imperium, w niezamierzony sposób pomogły narodzić się nowej Ukrainie, która sprzeciwia się Rosji i stawia się w opozycji do starej Ukrainy, z jej endemiczną korupcją i nieskutecznym rządem. Nowej Ukrainie przewodzi elita społeczeństwa obywatelskiego: młodzi ludzie, z których wielu studiowało za granicą i którzy po powrocie nie szukali zatrudnienia w rządzie lub w biznesie, ponieważ jedno i drugie uznawali za równie odrażające.

Wielu z nich znalazło swoje miejsce w instytucjach akademickich, think-tankach i organizacjach pozarządowych. Powszechny wolontariat na bezprecedensową skalę i jego siła niewidziana w innych krajach pomogły Ukrainie zdecydowanie przeciwstawić się rosyjskiej agresji. Jego członkowie byli skłonni zaryzykować życie na Majdanie w imię lepszej przyszłości i są zdeterminowani, by nie powtórzyć błędów przeszłości, w tym politycznych sporów, które rozbiły Pomarańczową Rewolucję.

Politycznie zaangażowane społeczeństwo obywatelskie jest najlepszą gwarancją, że stara Ukraina nie powróci: działacze znów zjawią się na Majdanie, jeżeli politycy zaczną się angażować w drobne szwindle i korupcyjne układy, które zrujnowały starą Ukrainę.

Big bang w Kijowie

Reformatorzy w nowym ukraińskim rządzie opowiadają się za radykalnym programem reform, "big bangiem", który ma mieć dramatyczne konsekwencje. Ten program ma zerwać wędzidło korupcji, ograniczając biurokrację i jednocześnie lepiej uposażając urzędników. Rozbity ma zostać Naftohaz, monopol gazowy, który jest głównym źródłem korupcji i deficytu budżetowego na Ukrainie.

Ale stara Ukraina trzyma się mocno. Dominuje w służbie cywilnej i sądownictwie i jest bardzo silnie obecna w prywatnych (oligarchicznych i kleptokratycznych) sektorach gospodarki. Dlaczego państwowi urzędnicy mieliby pracować praktycznie za darmo, jeżeli nie mogą wykorzystać swojej pozycji jako licencji na pobieranie łapówek? I jak sektor biznesowy, wyrosły na korupcji i łapówkarstwie, może funkcjonować bez tych dopalaczy? Te wsteczne elementy są kluczowe w batalii z reformatorami.

Nowy rząd stoi przed trudnym zadaniem radykalnego ograniczenia liczby urzędników i zwiększenia ich płac. Zwolennicy radykalnych reform twierdzą, że będzie zarówno możliwe, jak i pożądane ograniczenie wielkości ministerstw do ułamka ich obecnej wielkości, przy założeniu, że społeczeństwo nie poniesie z tego tytułu znaczącego uszczerbku w swoim standardzie życia.

Zwolnieni urzędnicy mogliby szukać pracy w sektorze prywatnym, a ci, którzy pozostaliby na państwowych posadach, zarabialiby więcej. Wiele przeszkód w prowadzeniu biznesu zostałoby usuniętych, ale to wymagałoby znacznego wsparcia finansowego i technicznego ze strony UE. Bez tego "big bang", pakiet radykalnych reform, których potrzebuje Ukraina, nie powiedzie się. W istocie perspektywa porażki może nawet powstrzymać rząd przed zaproponowaniem go.

Wsparcie dla ograniczenia biurokracji

Skala europejskiego poparcia i reformistyczny zapał nowej Ukrainy wspierają się wzajemnie. Do niedawna Europa trzymała Ukrainę na krótkiej smyczy, a rząd Arsenija Jaceniuka nie odważał się realizować radykalnych reform. Były minister gospodarki Pawło Szeremeta, radykalny reformator, proponował ograniczenie liczby urzędników w swoim resorcie z 1200 do 300, ale spotkał się z takim oporem ze strony biurokracji, że zrezygnował. Od tego czasu nie podjęto żadnych prób reformy administracyjnej, ale opinia publiczna wciąż się ich domaga.

I tu europejskie władze mogą odegrać decydującą rolę. Oferując finansowe i techniczne wsparcie, proporcjonalne do skali reform, mogą wpłynąć na ukraiński rząd, by ten przeprowadził radykalne zmiany, które będą miały szansę powodzenia. Niestety, europejskie władze są skrępowane przepisami budżetowymi, które ograniczają UE i jej państwa członkowskie. To dlatego gros międzynarodowych wysiłków przeznaczonych jest na sankcje przeciwko Rosji, a pomoc finansowa dla Ukrainy ograniczona jest do minimum.

Sięgnijcie po niewykorzystane fundusze

By zmienić nacisk na pomoc dla Ukrainy, negocjacje trzeba przenieść z poziomu biurokratycznego na polityczny. Europejskiej biurokracji finansowej trudno jest wyłożyć nawet 15 mld dol., które MFW uważa za absolutne minimum. Na razie Unia Europejska może zaoferować jedynie dwa miliardy w ramach swojego programu pomocy makroekonomicznej, a poszczególne państwa członkowskie nie spieszą się z bezpośrednią pomocą. Dlatego Ukraina 30 grudnia przyjęła tymczasowy budżet na 2015 r., z nierealistycznymi założeniami przychodów i jedynie umiarkowanymi reformami. To otwiera pole do negocjacji. Ustawa pozwala na modyfikacje budżetu do 15 lutego, w zależności od ich wyniku. Europejscy przywódcy muszą sięgnąć do wielkich, niewykorzystanych funduszy pożyczkowych samej UE i znaleźć inne, nietypowe źródła, by zaoferować Ukrainie większy pakiet finansowy niż ten, który jest obecnie rozważany. To pozwoliłoby ukraińskiemu rządowi przeprowadzić radykalną reformę.

Tu leżą pieniądze

Zidentyfikowałem kilka takich źródeł, w szczególności:

1. System Wspomagania Bilansu Płatniczego (wykorzystany przez Węgry i Rumunię) na niewykorzystane 47,5 mld dol., a Europejski Mechanizm Stabilizacji Finansowej (użyty w przypadku Portugalii i Irlandii) dysponuje sumą ok. 15,8 miliarda. Oba mechanizmy są obecnie ograniczone do państw członkowskich UE, ale mogą być użyte do wsparcia Ukrainy, poprzez modyfikację regulacji, zaproponowaną przez Komisję Europejską i przyjętą kwalifikowaną większością głosów. Alternatywnie Komisja może wykorzystać i rozszerzyć Program Pomocy Makro-Finansowej, który już w tej chwili jest stosowany na Ukrainie. Istnieje wiele opcji technicznych i przewodniczący Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker powinien wskazać drogę naprzód, gdy tylko rząd Ukrainy przedstawi przekonywający pakiet priorytetów.

2. Większy udział ze strony Unii Europejskiej pozwoliłby MFW zwiększyć akcję kredytową dla Ukrainy o 13 mld dol. i zamienić obecne Porozumienie Zawieszone na bardziej długoterminowy program finansowania. To zwiększyłoby pomoc MFW dla Ukrainy piętnastokrotnie, co brzmi szokująco, ale, takie precedensy już się zdarzały, na przykład w przypadku Irlandii.

3. Obligacje infrastrukturalne Europejskiego Banku Inwestycyjnego mogłyby przynieść 10 mld dol. lub więcej. Te fundusze powinny zostać wykorzystane do połączenia Ukrainy ze zunifikowanym europejskim rynkiem gazowym i złamania monopolu Naftohazu. Takie zmiany znacznie poprawiłyby wydajność energetyczną Ukrainy i przyniosłyby bardzo wysokie zwroty z inwestycji. Pomogłyby również stworzyć wspólny europejski rynek gazowy i ograniczyć nie tylko ukraińską, ale i europejską zależność od rosyjskiego surowca. Rozbicie Naftogazu to trzon ukraińskiego planu reform.

4. Długoterminowe finansowanie ze strony Banku Światowego i Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju, na rzecz restrukturyzacji sektora bankowego. To powinno przynieść około 5 mld dol. Wiedeńska Inicjatywa na Rzecz Europy Wschodniej, która okazała się nad wyraz skuteczna, jeżeli chodzi o ograniczenie odpływu kapitału i stabilizację systemu bankowego, powinna zostać rozszerzona na Ukrainę. Podstawy dla takiego rozszerzenia zostały już położone na inauguracyjnym spotkaniu Ukraińskiego Forum Finansowego w czerwcu 2014 r.

5. Restrukturyzacja zadłużenia Ukrainy powinna uwolnić dodatkowe cztery miliardy dolarów rezerw. Prawie osiem miliardów dolarów są warte obligacje wyemitowane na rynki prywatne, data zapadalności wypada w ciągu następnych trzech lat. Zamiast ogłoszenia niewypłacalności, która miałaby fatalne konsekwencje, Ukraina powinna negocjować ze swoimi obligatariuszami (tak się składa, że jest ich relatywnie niewielu), dobrowolną, wolnorynkową wymianę dla nowe instrumenty dłużne o dłuższej zapadalności. By ta wymiana się powiodła, część nowej pomocy finansowej powinna posłużyć jako gwarancja dla tych instrumentów. Zagraniczna pomoc potrzebna w tym celu będzie zależała tego, czego obligatariusze będą domagali się w zamian, ale powinna uwolnić przynajmniej dwa razy tyle rezerw w ciągu najbliższych trzech lat.