Przemyśleć regulację, czy strategię grupy kapitałowej Orange?

Analiza rynków zidentyfikowanych na poziomie Unii, jako podatne na interwencję regulacyjną ex ante stanowi kluczowy element „regulacji telekomunikacyjnych" w Unii Europejskiej. O konkretnym kształcie tej regulacji w danym państwie członkowskim decyduje jednak to, czy  dany rynek, tak jak jego zakres produktowy (zgodnie z zasadą neutralności technologicznej) i geograficzny został ustalony przez organ regulacyjny, jest skutecznie konkurencyjny, to znaczy, czy działają na nim podmioty posiadające znaczącą pozycję rynkową. Jeśli tak, to nakładane są na nie obowiązki regulacyjne mające na celu promocję konkurencji i zapobieganie nadużywaniu pozycji rynkowej. Jest to podejście otwarte na przyszłość: analizy rynków powtarzane są co dwa, trzy lata, a gdy poszczególne rynki właściwe stają się skutecznie konkurencyjne, to nie wolno ich już dłużej regulować.

Lista KE nie jest oczywiście bez znaczenia, zwłaszcza gdyby miały się na niej znaleźć jakieś nowe rynki. W ostatecznym rozrachunku jednak decyduje sytuacja w danym kraju. Jeśli jakiś rynek zaczęto regulować (na przykład dlatego, że był na liście KE i okazało się, że nie jest skutecznie konkurencyjny), to jedynym powodem zaprzestania regulacji może być to, że nie działają już na nim podmioty o znaczącej pozycji rynkowej. Jednocześnie trzeba pamiętać, że krajowy regulator może identyfikować jako podatne na regulację rynki spoza listy. Ale co z inwestycjami?

Inwestycje na pewno są potrzebne i cały czas - i to na ogromną skalę – dokonują się także w Polsce. Bez nich niemożliwe jest konkurowanie. Autor artykułu : „Przyszłość regulacji telekomunikacyjnych" podaje dwa przykłady niekwestionowalnych sukcesów inwestycyjnych: sieci ruchome i sieci telewizji kablowej. W obu sektorach zaczynano praktycznie od zera. Tymczasem dawny monopolista, nawet po prywatyzacji chroniony przed konkurencją, czeka, aby go do inwestycji specjalnie zachęcać. Najlepiej zaprzestaniem regulacji. Jeśli miałyby to być inwestycje realizujące tzw. Agendę Cyfrową, to nie tylko zachęty, ale i pomoc są potrzebne, a nawet konieczne, ale...

Tych „ale" jest kilka. Po pierwsze, trzeba sobie uświadomić, że największym problemem z celami, jakie państwom członkowskim postawiła Agenda Cyfrowa (30 Mb/s dla wszystkich, a dla 50 proc. 100 Mb/s do roku 2020) jest ich całkowite oderwania od rzeczywistości rynkowej. Najprościej mówiąc, gdyby na tego rodzaju przepływności był popyt, to byłyby one oferowane. I są. Popyt jest zaspakajany. Trzeba mieć nadzieję, że będzie rósł, i że również państwo - jak słusznie sugeruje Ryszard Hordyński - będzie się do tego przyczyniało. Klienci operatorów sieci telewizji kablowej już mogą korzystać z przepływności 30 Mb/s, i to bez żadnych wytycznych z Brukseli. Technologia LTE powoli zapewnia takie przepływności także klientom operatorów komórkowych.

Oferowanie tego rodzaju usług (zakładając, że traktujemy Agendę Cyfrową poważnie, czego chyba nie należy przesądzać z góry na zasadzie Bruksela locuta causa finita ) niezależnie od popytu byłoby jednak celem czysto politycznym (co wcale nie znaczy, że słusznym!) i wymagałoby politycznych środków realizacji. ???

Po drugie, cele Agendy Cyfrowej dotyczą zliberalizowanych rynków, na których niektóre podmioty poddane są regulacji. Czy regulacje rzeczywiście przeszkadzają w inwestycjach? Czy też stanowią pretekst, mający usprawiedliwić „strajk inwestycyjny", wynikający na przykład z innych priorytetów inwestora strategicznego? Albo też odwrotnie, czy politycznie umotywowana potrzeba inwestycji (co nie znaczy, że rynkowo potrzebnych) nie ma tutaj stanowić pretekstu do przemyślenia (na nowo?) przyszłości regulacji?

Pozornie konsultacje KE mogłyby się wydawać okazją do takiego przemyślanie na nowo, ale jak wspomniano, na pewno nie należy przeceniać znaczenia komisyjnej listy rynków właściwych „nadających się do regulacji". Umieszczenie na liście oznacza tylko i wyłącznie to, że rynki muszą zostać przebadane przez wszystkie krajowe organy regulacyjne. Od podatności na regulację do potrzeby regulacji droga jest dość daleka. Poza tym zmiany na liście nie zmienią zasad nowych ram regulacyjnych, które w przewidywalnej przyszłości pozostaną bez zmian.

Zgodna z zasadami sztuki regulacja nie jest antyinwestycyjna i w zasadzie gwarantuje zwrot z inwestycji równy kosztowi kapitału. Z drugiej strony niedawno wycofana notyfikacja decyzji na tzw. rynku 5/2007, w której regulator próbował zachęcić TP S.A. do inwestycji, pokazała ograniczenie  rzeczywistego pola manewru w tym zakresie. Co więcej, jakiekolwiek zobowiązania inwestycyjne w zamian za złagodzenie regulacji abstrahowałyby od popytu, a więc byłyby co najmniej wątpliwe z punktu widzenia regulowanego operatora. Bez tego rodzaju zobowiązań zaś regulator nic nie otrzymuje w zamian za swoje zachęty.

Po trzecie, i chyba również wbrew intencji Ryszarda Hordyńskiego, należałoby się zastanowić nad mitem niezbywalnej roli Telekomunikacji Polskie w realizacji Agendy Cyfrowej. Penetracja telefonii stacjonarnej nigdy nie osiągnęła w Polsce poziomu „starej" Unii, a obecnie się kurczy. W zakresie „uinternetowiania" kraju sporo się dzieje. TP może uczestniczyć i uczestniczy w wielu inicjatywach niezależnie od faktu, że podlega regulacji na tych rynkach, na których posiada znaczącą pozycję. To jeszcze jeden powód, że polityczne cele Agendy Cyfrowej nie powinny wpływać na rozważania o nowych regulacjach sieci i usług łączności elektronicznej. Nie należy się łudzić, że rekomendacje w sprawie rynków właściwych  cokolwiek znacząco zmienią.

Ponieważ obecnie obowiązujące podejście do regulacji telekomunikacji jest otwarte na przyszłość, zarówno w sensie zdolności do przystosowywania do zmian rynkowych, jak i w sensie zdolności do reagowania na zmiany technologiczne, można mieć wątpliwości, czy regulacja telekomunikacji rzeczywiście wymaga nowego przemyślenia. Czy jakiekolwiek zasadnicze zmiany są w tej chwili potrzebne, nie mówiąc już czy są realne. Nie oznacza to, że rozwój internetu w Polsce nie jest problemem. Oczywiście że jest, ale nie rozwiąże się go bez jasnego sformułowania sedna. Tymczasem dyskusje są niesłychanie chaotyczne, a sugestie rozwiązań formułowane na zasadzie rzucania pomysłów, które nie wiadomo, kto miałby złapać. Co to znaczy, że „coś tam należałoby przemyśleć"? Czy nie wiadomo, kto powinien i mógłby coś zrobić? Nic innego nie dzieje się w każdej rundzie analiz rynków właściwych i na przykład Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej posiada dostateczne pole manewru, aby wziąć pod uwagę polską specyfikę.

Coś innego, jak pisze Ryszard Hordyński, „zalecane jest". Nie wiadomo tylko, czy jest to jego fachowa opinia, czy też stwierdzenie obiektywnej konieczności.

Jeszcze większe wątpliwości budzi to, że jakoby „innym działaniem koniecznym do zainteresowania jest świadoma decyzja co do roli mobilnego Internetu w Polsce". Czyja decyzja? Podjęta na jakiej zasadzie i w jakim celu? Realizowana w jaki sposób? Nawet jeśli „godne naśladowania" (czyim zdaniem?) miałyby być rozwiązania z innych krajów europejskich, to na pewno nie na zasadzie, że samo ich tam zastosowanie czyni wzór. Potrzebne są analizy i formułowane na ich podstawie argumenty. Nie żonglerka pomysłami i wyrwanymi z kontekstu przykładami. Last but not least, strategie,  nie wiadomo przez kogo opracowane i realizowane, nie są i nigdy nie będą żadnym panaceum na problemy rynku telekomunikacyjnego.

Wspólne inwestycje operatorów (nikt ich nie zabrania, ale i nikt nie może do nich zmusić!), czy dofinansowanie publiczne (już działające, operator zasiedziały z niego przecież korzysta), „stosowane na świecie", przyczynią się być do rozwoju  infrastruktury światłowodowej. Należy pamiętać jednak, że nadrzędną zasadą rynkową jest konkurencja między operatorami i technologiami, która nie powinna być zakłócana. Interwencja publiczna ma swoje uzasadnienie tylko w przypadku ułomności rynku (market failures). Kiedy jest realna nadzieja, że im zaradzi, czego przecież nie można z góry założyć. Rynki polityczne wcale nie funkcjonują lepiej niż rynki gospodarcze.

A skoro przede wszystkim konkurencja (regulacje mają ją ubezpieczać i zapobiegać nadużywaniu pozycji rynkowej), to nawet realizując najwznioślejsze cele nie wolno karać za odniesione sukcesy. Z punktu widzenia operatorów regulowanych tendencja, by innym było równie „ciężko" może i jest jakąś strategią biznesową. Jednak ani regulator, ani władze publiczne nie powinny się na to nabrać. Do pomysłów w rodzaju „symetrycznej regulacji" powinni podchodzić z jak największym sceptycyzmem.

Dotyczy to w szczególności sieci telewizji kablowej, które tam gdzie działają, zdecydowanie wygrały walką konkurencyjną w zakresie usług dostępu do internetu (realizując, nawiasem mówiąc, cele Agendy Cyfrowej!). Tymczasem Ryszard Hordyński nie tylko nie stawia ich za przykład, ale i postuluje poddanie ich „symetrycznej regulacji".

Jeśli więc mimo wszystko potrzebna jest „strategia rozwoju internetu szerokopasmowego w Polsce", to najważniejszym elementem powinna być lekarska zasada, aby po pierwsze nie szkodzić.

Potem można i trzeba racjonalnie myśleć o strategii, ale powinna to być przede wszystkim nowa strategia kierowanej przez Maciej Wituckiego grupy kapitałowej Orange. Na pewno może i powinna ona odegrać w zakresie „uniternetowiania" Polski dużą rolę i odnieść w tym zakresie sukces biznesowy. Nie wolno jej jednak budować swojej strategii na oczekiwaniu nowego podejścia do regulacji ani w Polsce, ani tym bardziej w UE.

Ryszard Hordyński już wcześniej (zob. artykuł na rpkom.pl „Polski rynek telekomunikacyjny przed wielką szansą", napisany wspólnie z Michałem Surysiem, również z A.T. Kearney, http://www.rp.pl/artykul/924387-Polski-rynek-telekomunikacyjny-przed-wielka-szansa.html) ujawnił swój entuzjazm dla rozwiązań „strategicznych", chociaż słuszniejsze byłoby określenie ich mianem „centralnoplanistycznych". Bo jakże inaczej określić postulaty stworzenia „kompleksowego (...) planu działania"?

Pisanie, że „istnieje paląca potrzeba wypracowania stabilnego modelu rozwoju infrastruktury"? Że asymetria geograficzna w pokryciu nową technologią byłaby „nienaturalna"? Że ktoś (kto?) miałby pracować nad zachowaniem „zdrowych" (?), zgodnych ze światowymi trendami, proporcji między internetem stacjonarnym a LTE? Naprawdę nie tędy droga. O wiele istotniejsze są takie kwestie jak pewność otoczenia prawnego, a nie jakieś tam „mikroregulacje regionalne".

Obecny model regulacji, oparty na zasadach prawa konkurencji, jak najbardziej jest w stanie poradzić sobie z niehomogenicznymi warunkami konkurencji. Radziłby sobie o wiele lepiej, gdyby nie zamieszanie z obowiązkami regulacyjnymi na rynku hurtowego dostępu do internetu. I gdyby, ogólnie prawo było lepsze.

To stanowienie dobrego prawa jest par excellence zadaniem państwa, a przejmowanie przez nie odpowiedzialności za rozwój infrastruktury musi być traktowane jako ostateczność. Tymczasem okazja, jaką była nowelizacja ustawy Prawo telekomunikacyjne, wymuszona koniecznością przetransponowania do prawa krajowego pakietu dyrektyw nowelizacyjnych z 2009 r., została zmarnowana.

Piotr Jasiński