Grecki pat

Znane powiedzenie – mały dług to sprawa dłużnika, dług dużych rozmiarów to problem wierzycieli – ma zastosowanie i w warunkach obecnego kryzysu finansów publicznych Grecji. Wierzycielami były przede wszystkim instytucje kredytowe europejskich państw rozwiniętych, w tym strefy euro, w szczególności niemieckie oraz francuskie, lecz także szwajcarskie banki komercyjne.

Zadłużenie greckie ma różną postać, ale to przede wszystkim wysoka ekspozycja wierzytelności w postaci obligacji skarbowych rządu Grecji lub kredytów. Jeśli chodzi o wierzytelności Grecji – z 303 mld dol. całkowitych zobowiązań (ang. total foreign claim) głównie sektora publicznego 75 mld dol. należy do banków Francji, niemieckie banki są w posiadaniu papierów skarbowych o wartości 43 mld dol., szwajcarskie banki – 54 mld dol., 12 mld dol. posiada Holandia (za: Gilian Edgeworth, Deutsche Bank oraz Komisja Europejska, marzec 2010).

Demonstranci greccy, protestując przeciwko dyscyplinie fiskalnej i swym wierzycielom, chcieli im powiedzieć: “waszych należności nie zapłacimy”, oczywiście, nie biorąc pod uwagę faktu, że więcej nikt na rynku temu państwu już nie zechce dobrowolnie pożyczyć, nawet na wysoki procent. Problem na razie mają, a właściwie miały, przede wszystkim banki wierzyciele i zachodni inwestorzy finansujący Grecji życie na kredyt. Instytucje finansowe jednak to władcze lobby, zawsze otrzymywały od władz publicznych państw to, czego chciały, w szczególności kapitały je zasilające. Tak było w 2008 r. w USA, tak jest i obecnie w strefie euro.

Lobby bankowe w Europie po kilku miesiącach dyskusji wymogło więc na swoich państwach i międzynarodowych instytucjach finansowych kolejną pomoc finansową, w zasadzie dla będącej w stanie niewypłacalności Grecji, lecz faktycznie pomoc ta ma ostatecznie szerszy zakres i adresowana jest w istocie nie tyle do samej Grecji, ile do jej wierzycieli. Oczywiste jest bowiem, że problem niewypłacalności spowodowałby poważne straty banków, a więc konieczność przyjścia z niezbędną pomocą rządów macierzystych banków, wobec groźby załamania się systemów banków komercyjnych i rzeczywistego kryzysu finansowego w tych krajach.

Zadłużenie – jeżeli nie jest spłacone – nie znika co do zasady. Musi się ono objawić gdzie indziej, być może w innej postaci – np. zostać zrolowane, skonsolidowane, zrestrukturyzowane, sterylizowane, przekazane innemu wierzycielowi. Istniejący i przyszły, potencjalny dług zagrożonych państw strefy euro przejmie więc częściowo Międzynarodowy Fundusz Walutowy, w części kraje Unii Europejskiej, a także Unia jako organizacja, w słynnym już pakiecie o zaskakująco wysokiej skali 750 mld euro, nazwanym godnie Europejskim Mechanizmem Stabilizacyjnym. Ma on ograniczyć ryzyko finansowe w strefie euro i powstrzymać spadek wartości euro. Mechanizm ten to wspólnotowy fundusz, z którego udzielane byłyby pożyczki państwom strefy euro dotkniętym reperkusjami kryzysu greckiego na warunkach korzystniejszych niż rynkowe. Włączony w ten pakiet jest także system dwustronnych pożyczek i gwarancji dla nich. Plan obejmuje też m.in. kupno przez Europejski Bank Centralny obligacji skarbowych tych zagrożonych państw członkowskich strefy.

[srodtytul]Dwa dylematy[/srodtytul]

Pozornie proste rozwiązania uspokoiły rynki, a z pewnością oddaliły, jeśli nie globalne załamanie, to natychmiastową reakcję na co najmniej dwa poważne dylematy, jakie pozostają do rozwiązania. Są to kwestie o charakterze ekonomicznym i regulacyjnym. Podstawowa, merytoryczna kwestia to sprawa spłaty samego długu greckiego i niebezpieczeństwa eskalacji kryzysu fiskalnego wewnątrz strefy euro. Drugi problem jest pochodną kryzysu greckiego, który unaocznił niezbędność pewnych zmian instytucjonalno-prawnych, narzuca ich potrzebę i staje się ich katalizatorem. Potrzeba taka od dawna była zgłaszana, a teraz okazała się koniecznością. Chodzi tu przede wszystkim o reformy polegające na budowie nowej architektury finansowej strefy euro.

Problem zasadniczy rozwiązano bowiem, jak dotąd, tylko połowicznie. Zadłużenie Grecji i ryzyko europejskich banków komercyjnych otrzymania lub nieotrzymania jego spłaty stały się obecnie dylematem i ryzykiem globalnym. Oznacza, że dług Grecji i wynikająca stąd odpowiedzialność obciążą solidarnie podmioty nie tylko ze strefy euro, ale także wszystkie kraje unijne, w tym i Polskę, a nawet inne kraje świata. Różnorodne, rozproszone, liczne instrumenty i formy finansowania stworzą zapewne także potrzebę i umożliwią odsunięcie płatności w czasie. “Wypchnięcie” zadłużenia poza kraje strefy euro pozwoli zarazem zmniejszyć wielkość indywidualnego obciążenia każdego z zadłużonych podmiotów, rozkładając ten ciężar na budżety innych państw, także zadłużonych tylko w mniejszym niż dotąd stopniu. Umożliwiła to błyskawiczna decyzja europejskich władz MFW, która oznaczała właśnie nie co innego, jak przeniesienie tego ryzyka również poza Europę.

Rozrastanie, rozlewanie się, a następnie wędrówka długu publicznego krajów południa Europy i Irlandii, o wielkości trudnej do obsłużenia, powoduje jednak nowe problemy, które dopiero zaczynają rozwiązywać władze państw strefy euro. Przejęcie zadłużenia przez wiele podmiotów oznacza też konieczność przejęcia olbrzymich nowych zadań, obowiązków i odpowiedzialności. Inny problem ma charakter formalny – jak ująć rachunkowo, z punktu widzenia obowiązujących reguł prawnych, unijnych, narodowych i międzynarodowych, te wędrujące sumy ujemnych wartości.

Pakiety stymulacyjne końca 2008 r., w szczególności w USA, były w zasadzie działaniami pojedynczych państw z jednolitymi systemami finansowymi. Decyzje mogły być w takiej sytuacji podejmowane stosunkowo szybko, a konsensus wielu organów kolegialnych nie był potrzebny. Była to decyzja polityczna konkretnych władz co do uruchomienia środków i ich wielkości, a płatności odbywały się w granicach jednego państwa. Obecnie są to decyzje ciał kolegialnych w tym parlamentów krajowych, a więc często będą miały charakter wyłącznie polityczny.

Przemieszczanie środków finansowych z rozliczeń zadłużenia zniekształca także proporcje budżetowe w poszczególnych krajach, a zarazem uniemożliwia należytą ocenę kategorii tego globalnego długu publicznego i deficytu publicznego oraz porównywanie danych budżetowych. Utrudnia rzetelne obliczenia relacji zadłużenia do PKB, wymagają one bowiem jednolitości kryteriów porównawczych. Jest więc obawa, że wzajemne rozliczenia i płatności zaciemnią rzeczywisty stan zadłużenia i utrudnią tzw. exit strategy.

W każdym razie dług publiczny i deficyty sektora finansów publicznych wędrują już w przestrzeni rynków finansowych między krajami i instytucjami finansowymi, jak i w czasie, przyjmując wciąż nowe formy, terminy i kierunki spłat.

[srodtytul]Cele ponad siły[/srodtytul]

Scenariusz rozwiązania problemu zadłużenia Grecji przyjmuje, że ma ono charakter jednorazowy, a proces spłaty, po wykorzystaniu konkretnego pakietu pomocowego zakłada jego zakończenie. Oparte jest ono przy tym na założeniu skutecznej realizacji procesu konsolidacji fiskalnej w Grecji w stosunkowo krótkim okresie. W latach 2010 – 2014 wymagane jest w tym kraju bowiem zarówno po stronie dochodów, jak i wydatków budżetowych dostosowanie fiskalne sięgające 11 proc. PKB.

Tak głębokie reformy strukturalne wydają się jednak trudne, a wręcz niemożliwe do realizacji, biorąc pod uwagę złożone uwarunkowania:

– społeczne, cywilizacyjne – konieczność przebudowy wielopokoleniowej świadomości beneficjentów korzystających ze środków publicznych, a w krótkim okresie, opanowania protestów społecznych i przywrócenia funkcjonowania państwa;

– ekonomiczne – ujemna, planowana obecnie do 2012 r., dynamika PKB, a także planowana na ten okres ścieżka i zbyt niska skala obniżenia wielkości deficytu budżetowego,

– uwarunkowania organizacyjne – ograniczenie niesprawnej i nienowoczesnej, rozrośniętej administracji publicznej, konieczności unowocześnienia rynku pracy, dostosowania prawodawstwa, w szczególności podatkowego itd., ograniczenia przynajmniej wielkości szarej strefy, akceptowanej społecznie.

Kluczem do powodzenia, już w krótkim czasie, będzie umiejętność rządu Grecji powstrzymania zaburzeń społecznych niszczących państwo materialnie i wizerunkowo, a następnie zahamowanie dynamiki rozbudzonych potrzeb społecznych – prywatnych i publicznych, finansowanych tzw. łatwym pieniądzem, napędzającej zadłużenie.

Wątpliwa jednak, w mojej ocenie, szansa realizacji niezbędnych, szerokich reform oznacza nie tylko konieczność wydłużenia procesu spłaty zadłużenia, ale silniejsze obciążenie długiem Grecji innych podmiotów unijnych przez dłuższy okres i stałe odnawianie tego procesu, aż do nieuniknionych ostatecznych decyzji, które mogą mieć, jak się wydaje, dwojaką postać.

Pierwsza z tych decyzji może sprowadzać się do wykluczenia Grecji ze strefy euro i już obecnie taka procedura powinna być, jako ewentualna, przygotowywana przez EBC i Komisję.Druga – bardziej prawdopodobna – może mieć formę zastosowania procedury restrukturyzacji zadłużenia.

Gdyby zdecydowano się pójść w tym kierunku, to procedurę tę przeprowadzać powinien MFW, gdyż dotyczy zadłużenia światowego. Ta instytucja finansowa ma ponadto już odpowiednie doświadczenie na rynkach międzynarodowych w poszukiwaniu dróg wyjścia w porównywalnych przypadkach (np. zrealizowane dokonania na Jamajce czy w Urugwaju).

W odpowiednim okresie, najwcześniej za rok, gdy rynki nie będą już zbyt rozchwiane, przy właściwej akcji PR, przeprowadzona może zostać tzw. przyjazna dla rynku restrukturyzacja długu, czyli szczególnego rodzaju postępowanie naprawcze. Oznaczać ona powinna umorzenie części zadłużenia i zamianę obligacji na długoterminowe. Wydaje się, że odpowiednie analizy i metody postępowania powinny być już zawczasu do tego celu przygotowywane.

Jednocześnie, aby strefa euro przetrwała i mogła skutecznie się rozwijać, konieczne jest opracowanie na szczeblu Unii Europejskiej odpowiedniego nowego systemu prawnego i organizacyjnego (instytucjonalnego) ochrony przed kryzysami i ich rozwiązywania. Powinny być to także zasady dotyczące postępowania naprawczego systemu instytucji i regulacji prawnych, zwiększającego zarazem dyscyplinę fiskalną w poszczególnych systemach budżetowych. Dotychczas formalnie obowiązujący Pakt Stabilizacji i Wzrostu okazał bowiem swoją całkowitą niemoc w tym zakresie.

Część rozwiązań była już wskazywana przez polityków unijnych i narodowych. Są to liczne instrumenty i działania chroniące budżety krajowe, w tym weryfikacja statystyk narodowych, analizy wielkości, jak i przyczyn powstawania zadłużenia, ścisła kontrola, a nawet nadzór, zarówno w fazie planowania, jak i wykonania budżetów publicznych (państwa i samorządu terytorialnego), wzajemne opiniowanie budżetów krajowych oraz ostrzejsze sankcje organów unijnych w przypadku rozluźniania polityki fiskalnej. Niektórzy też domagają się większego zakresu koordynacji polityki fiskalnej i podatkowej w ramach UE, a nawet unifikacji tej polityki w ramach strefy euro. Odżywają poglądy o konieczności stworzenia Unii nie tylko monetarnej, ale i politycznej.

Pojawiają się ponadto już konkretne propozycje programów oszczędnościowych na 2011 r. z jednej strony – poszczególnych krajów, z drugiej – organów UE lub propozycje adresowane do nich. Dotyczą ograniczeń w polityce fiskalnej, najczęściej rozłożonych na lata, w tym obniżania deficytu (np. w Niemczech o 10 mld rocznie przez sześć lat do określonego pułapu, we Włoszech do 2012 r. zmniejszenie deficytu do 3 proc.) oraz redukcji wydatków (np. w W. Brytanii są to wskazane cięcia w administracji publicznej, w Niemczech – obniżenie dotacji i subwencji dla jednostek samorządu terytorialnego, zasiłków z pomocy społecznej, w Polsce wprowadzenia specjalnego limitu wydatków), likwidacji ulg podatkowych.

Są to także różne propozycje podwyżek podatków lub wprowadzenia nowych podatków, np. od banków na stworzenie specjalnego funduszu uruchamianego w przypadku kryzysu. Mieszczą się w tym także koncepcje upoważnienia Komisji Europejskiej do emisji euroobligacji, mających służyć dofinansowaniu pożyczek dla krajów strefy euro z problemami fiskalnymi, tj. papierów, które konkurowałyby z papierami wartościowymi emitowanymi przez rządy innych krajów, a także bliżej nieokreślone propozycje pobudzania wzrostu gospodarczego, przy założeniu, że samo zaostrzanie polityki fiskalnej spowolni ten wzrost.