Czego dotyczył spór

Rada gminy podjęła uchwałę dotyczącą aktualizacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jej unieważnienia zażądał wojewoda. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu organ nadzoru zakwestionował § 1 tej uchwały. Zawierał on zapis zobowiązujący wójta – w związku ze sprzeciwem mieszkańców dotyczącym lokalizacji farm wiatrowych na terenie gminy – do podjęcia czynności zmierzających do zaktualizowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W szczególności chodziło o rezygnację z lokalizacji farm wiatrowych na terenie gminy. Wykonanie uchwały powierzono wójtowi. Miała ona wejść w życie z dniem podjęcia.

Zdaniem wojewody regulacja zawarta w § 1 kwestionowanej uchwały jest sprzeczna z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przypomniał on, że do właściwości rady należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Rada w skarżonej uchwale zobowiązała wójta do podjęcia określonych działań z zakresu planowania przestrzennego. Tymczasem zgodnie z art. 32 ust. 1 oraz art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czynności związane z przygotowaniem studium leżą w wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W skardze podkreślono, że rada gminy nie ma mocy, aby zobowiązać wójta do określonych działań w spornej kwestii, zwłaszcza nie ma możliwości nakazania mu dokonania zmian w studium.

Norma prawna, która pozwala na uchwalanie przez radę kierunków działania wójta, nie obejmuje nakazania zastosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienia określonej sprawy.

W odpowiedzi na skargę gmina przekonywała, że rada może zakreślać ramy i wytyczne kierunków działalności wójta. Zaznaczyła, że taka uchwała nie przybiera charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia konkretnej sprawy, lecz jedynie określa priorytety dla wójta. W ocenie gminy w sprawie podjęto uchwałę wewnętrzną, kierowaną do wójta, aby opracowując zmiany do studium, w ogóle nie brał pod uwagę możliwości lokalizacji farm wiatrowych na terenie gminy. Oznacza to, że rada gminy nie zobowiązała wójta do opracowania studium w sposób przez siebie wskazany, lecz jedynie określiła priorytet, tj. studium bez farm wiatrowych.

Rozstrzygnięcie

Ta argumentacja nie przekonała WSA w Opolu, który uwzględnił skargę wojewody. Stwierdził bowiem, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu istotnym.

Zdaniem WSA to wojewoda dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Z tego, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy „stanowienie o kierunkach działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta)", nie wynika uprawnienie dla rady do zobowiązania go do konkretnego działania w ramach procedury planistycznej.

WSA zauważył, że podejmowanie uchwał o kierunkach działania organu wykonawczego gminy należy do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy zawierających wytyczne dla tego organu. Wytyczne nie mogą jednak przybierać charakteru poleceń załatwienia określonej sprawy jednostkowej. Rada gminy nie może więc nakazać lub zakazać wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), w zakresie jego własnych kompetencji jako organu wykonawczego, określonych działań w indywidualnych sprawach dotyczących również polityki przestrzennej gminy, w kontekście zamieszczenia w projekcie studium czy planów miejscowych, określonych rozwiązań co do planowania przestrzennego.

Sąd zgodził się, że organem uprawnionym do przygotowania projektu studium oraz projektu planu miejscowego, a także projektu zmian w planie zagospodarowania przestrzennego jest wójt. Organ wykonawczy jest odpowiedzialny za treść projektu. Jest on również organem występującym o uzgodnienia i opinie w zakresie procedury sporządzania studium, planu i zmian do planu, wyznacza terminy, dokonuje ogłoszeń oraz rozpatruje wnioski i uwagi. Zarówno studium, jak i projekt planu miejscowego oraz jego zmiany muszą zawierać część tekstową i graficzną.

Stosownie do art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organem właściwym do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest wójt (burmistrz, prezydenta miasta). Procedurę uchwalania studium inicjuje podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania studium. W sytuacji, gdy w gminie obowiązuje uchwalone już studium, władze gminy mają obowiązek okresowej oceny jego aktualności. Efektem tego jest podjęcie przez radę uchwały w sprawie aktualności studium.

Zdaniem WSA zaskarżona uchwała zawierająca wskazania co do konkretnych rozwiązań studium (rezygnacja z farm wiatrowych) narusza kompetencje wykonawcze wójta. Za nieporozumienie sąd uznał powoływanie się przez radę na to, że  uchwała stanowiła o kierunku działania wójta. Wytyczne rady gminy nie mogą przybierać charakteru poleceń takiego a nie innego, konkretnego sposobu rozwiązania sprawy.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 8 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 317/15.

—Aleksandra Tarka