Łukasz Czernicki, główny ekonomista Ministerstwa Finansów: Kryzys to dobry czas na inwestycje

W zeszłym tygodniu kurs euro skoczył do najwyższego od 2009 r. poziomu 4,64 zł. Dzisiaj jest poniżej 4,60 zł, ale wielu analityków ocenia, że przełamanie tej bariery otworzyło złotemu drogę do znacznie poważniejszego osłabienia w razie kolejnego wybuchu paniki na rynkach finansowych. Rada Polityki Pieniężnej od dłuższego czasu w komunikatach sugeruje, że takie osłabienie złotego byłoby zjawiskiem pożądanym, bo pomogłoby gospodarce wyjść z kryzysu. A jak to wygląda z perspektywy Ministerstwa Finansów, które część zobowiązań ma w walutach obcych?

Polityka kursowa to domena Narodowego Banku Polskiego, w którą MF nie ingeruje. Mogę jedynie powiedzieć, że w porównaniu do kryzysu 2008-2009, osłabienie złotego było niewielkie. Odporność polskiej gospodarki ogółem na duże wahania kursu złotego wzrosła. Poprawiła się znacząco międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto Polski, choć nadal pozostaje ujemna. Od pewnego czasu mamy też nadwyżkę na rachunku obrotów bieżących dzięki dobrym wynikom eksportu. To świadczy o tym, że jesteśmy coraz mniej uzależnieni od zagranicznego kapitału, dla którego kwestie kursowe mają znaczenie. Zadłużenie Polski w walutach obcych też systematycznie maleje, podobnie jak udział zagranicznych inwestorów posiadających polskie papiery skarbowe. Odsetek polskiego długu w rękach nierezydentów to obecnie około 39 proc. całości, w latach 2014-2015 było to niemal 60 proc.

W związku z pogarszającą się sytuacją epidemiczną, rząd wprowadza coraz to nowe ograniczenia aktywności ekonomicznej. Obecnie idą one niemal równie daleko co wiosną. Czeka nas nawrót głębokiej recesji?

Jest dla nas jasne, że druga fala pandemii będzie miała wpływ na polską gospodarkę, ale nie taki jak pierwsza. Nie musimy rewidować naszych prognoz, które zakładają spadek PKB w br. o 4,6 proc. i odbicie w 2021 r. o 4 proc. To były dotąd bardzo ostrożne prognozy na tle przewidywań większości ekonomistów. Nie zmienialiśmy ich w ostatnich miesiącach, mimo iż z gospodarki płynęły zaskakująco dobre dane.

Dlaczego sądzi pan, że wpływ drugiej fali pandemii na polską gospodarkę będzie mniejszy niż pierwszej, skoro restrykcje są prawie równie ostre, a jednocześnie zachorowań i zgonów na Covid-19 jest dużo więcej, co samo w sobie może uderzyć w gospodarkę?

Zamknięcie gospodarki wciąż nie jest tak daleko idące, jak wiosną. Przede wszystkim, otwarte są granice, nie ma utrudnień w handlu międzynarodowym, nie ma też ograniczeń podażowych związanych z zamknięciem gospodarki Chin i zamknięciem placówek opiekuńczych dla najmłodszych dzieci. Efektem jest dobra koniunktura w przemyśle i silny eksport.

Ci ekonomiści, którzy ostatnio rewidowali swoje prognozy w dół, i tak sądzą, że spadek PKB w tym roku wyniesie około 3,5 proc., czyli mniej niż założyło MF. Czy to oznacza, że deficyt sektora finansów publicznych też będzie mniejszy niż 12 proc. PKB, jak ocenialiście?

Są powody, aby tak sądzić. Agencje ratingowe i instytucje międzynarodowe takie jak MFW i Komisja Europejska spodziewają się w Polsce mniejszego deficytu - rzędu 9-10 proc. PKB. Nasza prognoza znów jest więc ostrożna. Częściowo wynika to oczywiście z tego, że konserwatywna jest nasza prognoza dotycząca PKB. Jeśli recesja będzie płytsza niż założyliśmy, to automatycznie przełoży się to na mniejszy deficyt w relacji do PKB. Ale też widać, że nasze przewidywania dotyczące wpływów podatkowych były zbyt pesymistyczne, w szczególności w odniesieniu do VAT.

Spadek wpływów z PIT i CIT to głównie problem dla samorządów. A one nie oceniają sytuacji tak optymistycznie, jak pan. Wiele z nich – nawet Warszawa – ograniczyło wydatki inwestycyjne. Potrzebne jest im wsparcie rządu?

Takie wsparcie już samorządom zapewniliśmy, m.in. w ramach tarczy antykryzysowej. W lipcu Bank Gospodarstwa Krajowego przeanalizował sytuację finansową samorządów i doszedł do wniosku, że była lepsza niż one same zakładały wiosną. Średnio rzecz biorąc ubytek w ich budżetach był wtedy niewielki, chociaż oczywiście były jednostki samorządowe w lepszej i gorszej sytuacji. W takich warunkach rezygnacja z inwestycji mogła być podyktowana ostrożnością, być może niekiedy nadmierną. Szczególnie, że w świetle analizy BGK sporo samorządów ma przestrzeń do finansowania inwestycji długiem.

Powinny ją wykorzystać? Zadłużenie sektora finansów publicznych i bez tego rośnie w tempie, które wielu ekonomistów niepokoi.

W MF uważamy, że w warunkach podwyższonej niepewności, gdy inwestycje sektora prywatnego są mniejsze, ciężar stabilizowania aktywności w gospodarce powinna wziąć na siebie polityka fiskalna, w szczególności zaś inwestycje. Nasza filozofia jest zgodna z zalecaniami Międzynarodowego Funduszu Walutowego, który podkreśla, że kraje, które mają przestrzeń fiskalną, powinny z niej teraz korzystać. My taką przestrzeń mamy. Jak pokazujemy w strategii zarządzania długiem publicznym, koszty jego obsługi będą w trendzie spadkowym co najmniej do 2024 r. Nominalnie zmaleją z 30 do 21 mld zł rocznie, spadną więc też wydatnie w relacji do PKB.

Skąd to założenie? Jeśli do tego czasu pandemia się zakończy, a gospodarka wróci na ścieżkę wzrostu, to stopy procentowe i w rezultacie koszty obsługi długu wzrosną, przynajmniej nominalnie. Jeśli z kolei normalizacji polityki pieniężnej nie będzie, to prawdopodobnie będzie to odzwierciedlało niemrawy wzrost PKB, co będzie ograniczało spadek kosztów obsługi długu w relacji do PKB.

Podwyżka stóp procentowych w najbliższych latach wydaje się bardzo mało prawdopodobna. Odbudowa gospodarki po pandemii to raczej perspektywa kilku lat. Oczywiście czynnikiem ryzyka jest tu inflacja, która jest dziś w Polsce wyższa niż w np. w strefie euro. To mogłoby teoretycznie skłonić RPP do podwyżki stóp. Ale trudno mi sobie wyobrazić, że w warunkach pandemicznych inflacja mogłaby się wymknąć spod kontroli. Efekty załamania popytu będą jednak przeważały.

To dlaczego MFW spodziewa się, że koszty obsługi długu będą w Polce rosły i to już od 2021 r.?

To jest dla mnie niezrozumiałe. Większość analityków spodziewa się raczej ich spadku. Dlatego warto pomyśleć o dodatkowych inwestycjach finansowanych długiem, a ich wielkość uzależnić od zdolności pozyskiwania przez Polskę środków unijnych. Warto podkreślić też, że w obecnych okolicznościach inwestycje finansowane długiem będą miały wysoki tzw. mnożnik. To oznacza, że jeśli nasz pakiet fiskalny będzie dobrze zaprojektowany, to jego realizacja wpłynie korzystnie na naszą sytuację fiskalną – zmniejszą dług w relacji do PKB. Moim zdaniem mamy przestrzeń do realizacji dodatkowych inwestycji finansowanych długiem.

Choć Narodowy Bank Polski prowadzi od marca program strukturalnych operacji otwartego rynku, w ramach którego kupuje na rynku wtórnym obligacje skarbowe, to banki komercyjne są w tym roku głównym źródłem popytu na te papiery. I to od ich zainteresowanie obligacjami będzie zależało to, czy rząd będzie mógł nadal tanio się zadłużać. Nie obawia się pan tego, że to zainteresowanie stracą?

Zadłużanie się na rynkach zagranicznych i w obcych walutach co do zasady jest tańsze, ale jest źródłem ryzyka kursowego. Dlatego MF od kilku lat realizuje strategię zmniejszania udziału zadłużenia w walutach zagranicznych w całkowitym zadłużeniu. Chcemy utrzymywać ten udział poniżej progu 25 proc. Nie martwię się też tym, że banki nagle stracą zainteresowanie naszymi obligacjami. Na rynku występuje raczej deficyt bezpiecznych aktywów i pewnie w perspektywie długoterminowej tak pozostanie.

Co do tego, że środowisko praktycznie zerowych stóp procentowych stanowi idealną okazję do realizacji ważnych inwestycji publicznych, ekonomiści są w zasadzie zgodni. Wątpliwości dotyczą raczej tego, czy nasze państwo jest na to wystarczająco sprawne, czy faktycznie dodatkowy dług wyda na inwestycje. W co mielibyśmy inwestować?

Wystarczy spojrzeć na jakość polskiej infrastruktury, żeby dostrzec, jaką mamy przestrzeń do inwestycji. Według Banku Światowego odstajemy pod tym względem nie tylko od Niemiec czy Francji, ale też od większości krajów w naszym regionie. Chodzi o drogi, infrastrukturę kolejową, ale też infrastrukturę cyfrową. To nie jest tylko, jak się niekiedy mówi, lanie betonu. Takie inwestycje mogą podnieść nasz potencjał wzrostowy, np. przyciągając inwestorów. Wciąż zdarza się u nas, że inwestor zainteresowany budową fabryki w danym regionie ostatecznie rezygnuje, bo stwierdza, że nie ma dobrego dojazdu np. z Niemiec. Możemy więc wykorzystać obecne okoliczności aby zmodernizować infrastrukturę, przystosować ją do potrzeb prywatnych inwestorów. A jeśli chodzi o sprawność, efektywność inwestycji publicznych, to warto podkreślić, że fundusze unijne wykorzystujemy dobrze.

Nawet jeśli deficyt sektora finansów publicznych wyniesie w Polsce niespełna 9 proc. PKB, jak sądzi KE, to będzie równie duży co w krajach strefy euro. A przecież one znalazły się w znacznie głębszej recesji, borykają się z większym spadkiem wpływów podatkowych. Dlaczego u nas deficyt nie jest proporcjonalnie mniejszy?

To w dużej mierze wynika z konstrukcji naszych tarcz antykryzysowych, na które w dużej mierze złożyły się rozmaite ulgi w składkach i podatkach oraz dotacje. To wszystko jest księgowane od razu jako wydatek sektora publicznego. Natomiast tam, gdzie tarcze antykryzysowe miały charakter głównie gwarancji kredytowych i kredytów, uwidacznia się to w długu publicznym, ale nie w bieżących wydatkach. Konstrukcja naszych programów ratunkowych miała jednak moim zdaniem głęboki sens. Polskie firmy w okresie dużej niepewności podczas pierwszej fali epidemii nie byłyby prawdopodobnie skłonne do korzystania z kredytów w tym samym zakresie, co z dotacji. Dotacje, tylko częściowo zwrotne, cieszyły się zaś dużą popularnością. I zapewniły firmom płynność także na drugą falę pandemii.

To znaczy, że teraz, gdy gospodarka znów jest częściowo sparaliżowana antyepidemicznymi ograniczeniami, będziemy mogli wydać mniej niż inne kraje?

Tak sądzę. Po pierwsze, nie będzie potrzebna pomoc dla wszystkich firm. Nasza pomoc teraz będzie punktowa, skierowana do przedsiębiorstw, które tego naprawdę potrzebują. Po drugie, jak już wspominałem, tym razem przemysł jest w lepszej sytuacji niż wiosną.

A może niektórym firmom, nawet jeśli rzeczywiście są bliskie upadłości, rząd nie powinien pomagać? Już widać, że kryzys wywoła pewne zmiany w strukturze popytu konsumentów, niektóre branże nie odrodzą się już w takiej formie, jak przed pandemią. Pomoc tylko spowolni transformację...

Każdej firmie musimy pomagać, ale w niektórych przypadkach chodzi o to, aby umożliwić im przetrwanie, a w innych o to, aby ułatwić im dostosowanie się do nowych warunków.

Wróćmy jeszcze do stanu finansów publicznych. O czym świadczy to, że Polska - według szacunków KE- będzie miała w tym roku taki sam deficyt sektora finansów publicznych jak średnio kraje strefy euro, ale przy tym będzie miała wyraźnie większy deficyt strukturalny (tzn. oczyszczony z wpływu cyklu koniunkturalnego)? Na pierwszy rzut oka sugeruje to, że nasze finanse publiczne nie były na kryzys przygotowane.