Rząd przedstawił tarczę antykryzysową 2.0, która zakłada pierwsze tak szerokie zaangażowanie banku centralnego w politykę fiskalną. Jak pan to ocenia?
W grudniu 2019 r. podjęliśmy inicjatywę utworzenia Klubu Odpowiedzialnych Finansów przy Europejskim Kongresie Finansowym, co wkomponowuje się w propagowanie przez ONZ zasad odpowiedzialnej bankowości. Podpisaliśmy je i będziemy je propagować, ale rozumiemy je szerzej – także jako dbanie o stabilność finansową. Generalnie oceniam tarczę pozytywnie, ale z pewnymi uwagami, dotyczącymi głównie wiarygodności NBP. Najbardziej pozytywnie oceniam fakt, że znacznie rozszerzono zakres pomocy bezzwrotnej dla przedsiębiorców pod pewnymi warunkami, np. utrzymania działalności i zatrudnienia. Pozytywne jest odbiurokratyzowanie i uproszczenie procedur: prawdopodobnie nie trzeba będzie – czy tak się faktycznie stanie, pokażą czas i praktyka – ton papierów i formularzy, proces sprowadzi się do oświadczenia przedsiębiorcy, które trzeba będzie zweryfikować w przyszłości.
Wsparcie z tarczy w wysokości 100 mld zł, czyli 5 proc. PKB, ma trafić dla firm, z tej kwoty 65 mld zł może być pomocą bezzwrotną. Operację ma sfinansować de facto NBP. To dobra decyzja?
NBP nie powinien ślepo naśladować innych banków centralnych. NBP jest w innej sytuacji niż Fed czy EBC, wiarygodność złotego buduje się od niecałych 30 lat, a dolar jako waluta międzynarodowa i rezerwowa ma znacznie dłużą historię, gospodarka USA jest też znacznie silniejsza niż polska. Nie można kopiować działań i narzędzi dotyczących instrumentów opartych na dolarze i nie ryzykować utraty wiarygodności przez polski bank centralny. Szczególnie dotyczy to cięcia stóp procentowych (decyzjami z połowy marca i początku kwietnia obniżono je po 0,5 pkt proc., do 0,5 proc. – red.). To cięcie uważam za niezbyt dogłębnie przeanalizowane: spośród korzyści przyniesie to tylko niewielką ulgę kredytobiorcom w postaci niższych rat, a wśród niebezpieczeństw – możliwe wycofywanie depozytów z banków, utrata wiarygodności waluty i jej osłabienie. Do tego dochodzi stosunkowo liczna grupa frankowiczów, którym z powodu osłabienia złotego rośnie dług i płacą wyższe raty. Negatywnych konsekwencji cięcia stóp jest zbyt wiele. Nie powinniśmy iść tą drogą.
Jednym z pomysłów jest też emitowanie przez PFR obligacji korporacyjnych, które posłużą do sfinansowania tarczy.
Finansować ich zakupy będzie NBP. Jest to rozwiązanie znacznie lepsze niż np. bezpośrednie kupowanie przez bank centralny obligacji przedsiębiorstw, mimo że NBP wkracza w obszar polityki fiskalnej. Niektóre banki centralne, np. Fed, skupują obligacje firm, ale tylko tych, które mają rating inwestycyjny. W Polsce jest tylko garstka firm z takim ratingiem. Dla NBP stwarzałoby to ryzyko związane z utratą wiarygodności. Nie mówiąc już o tym, że NBP nie powinien dokonywać alokacji kapitału, od tego jest rynek bankowy i kapitałowy, a bank centralny nie ma kompetencji, by zajmować się alokacją kapitału w sferze realnej. Proponowane w tarczy rozwiązanie stanowi wsparcie przez NBP dla przedsiębiorstw za pośrednictwem PFR. Jeśli dobrze rozumiem, to m.in. NBP będzie kupował obligacje emitowane przez PFR, a pozyskane w ten sposób środki będą przeznaczane na subwencje dla firm wypłacane za pośrednictwem banków. Jedynym zabezpieczeniem ma być weksel, a warunkiem koniecznym uzyskania subwencji – oświadczenie dotyczące sytuacji finansowej przedsiębiorstwa. Subwencja może być bezzwrotna pod warunkiem utrzymania przez przedsiębiorcę stanu zatrudnienia. To rozwiązanie jest dobre, jeśli intencją jest okresowe wsparcie dla zdrowych firm w czasie kryzysu. Mogłoby być jednak lepsze, prostsze, szybsze. Np. automatyczne zwiększenie debetu na rachunku bieżącym przedsiębiorcy na podobnych warunkach.
NBP uruchomił też skup obligacji skarbowych od banków.
To narzędzie, którego nie należy nadużywać, bo są inne instytucje, które mogą tę płynność zapewnić bez tak dużego ryzyka utraty wiarygodności przez bank centralny. Najważniejszą rolę mogą tu odegrać BGK razem z PFR. W Niemczech rolę banku rozwojowego pełni Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), ma strukturę holdingową i tylko jeden z elementów tego holdingu jest bankiem. U nas ta konstrukcja jest inna, wydawało się, że utworzony zostanie bank rozwojowy z prawdziwego zdarzenia, ale powstała struktura mieszana. BGK współpracuje z PFR, ale nie jest to klasyczna struktura holdingowa. Dobrym instrumentem do transferu płynności byłby właśnie BGK. Ale niekoniecznie jako bank, który musiałby również przestrzegać prawa bankowego, i być może dlatego to PFR bierze na siebie pewne zadania dość ryzykowne z punktu widzenia formalno-prawnego. Całe szczęście, że bierze. Moim zdaniem rola i aktywność BGK w sytuacji obecnego kryzysu powinna być znacznie większa.
Prognozy ekonomistów są złowieszcze, mówi się nawet o spadku PKB w całym roku o 5 proc. i wzroście stopy bezrobocia do 10–12 proc. Może jednak nie ma wyjścia i należy sięgać po wszelkie dostępne narzędzia, angażować bank centralny?
Jeśli myślimy o bezpośrednim ratowaniu płynności banków i ewentualnie przedsiębiorstw przez NBP, to według mnie teraz nie ma uzasadnienia dla takich ruchów. Nie dlatego, że kryzys będzie niewielki, ale dlatego, że mamy dużo lepsze narzędzia niż bezpośrednie zaangażowanie NBP, by ratować płynność. System bankowy ma teraz sporą krótkookresową nadpłynność i raczej nie pogorszy się ona istotnie. Wspieranie strukturalnej płynności banków może się odbywać bez udziału NBP. Warto np. rozważyć, czy możliwy jest skup kredytów hipotecznych przez BGK: w polskich bankach jest 460 mld zł zamrożonych długookresowo w kredytach hipotecznych. BGK mógłby stopniowo skupować kredyty hipoteczne, emitując na ich podstawie hipoteczne lub publiczne listy zastawne (np. z gwarancjami NBP) i plasować je na rynkach zagranicznych. Zmieniałby tym samym strukturę pasywów sektora bankowego na bezpieczniejszą. To najbardziej wiarygodny, rynkowy i prosty sposób wspierania płynności banków, niepodkopujący wiarygodności NBP. Na zaangażowanie NBP jako banku ostatniej szansy jest jeszcze czas.
RPP ścięła stopy procentowe, koszt pieniądza będzie więc niższy, co stanowi ulgę dla firm. Jednak z drugiej strony niższe stopy to cios w rentowność banków, które w obliczu dużego ryzyka kredytowego mogą wcale nie chcieć tak chętnie udzielać kredytów.
Cięcie stóp nie wpłynie korzystnie na zdolność banków do zwiększania akcji kredytowej. Pomocne może być obniżenie bufora ryzyka systemowego do 0 z 3 proc., co uwolni ponad 30 mld zł kapitału, ale nie jest to główny czynnik hamujący transfer płynności z banków do firm. Jest nim znacznie wyższe ryzyko w czasie kryzysu. Realna zdolność kredytowa firm spadła. Obniżanie wymogów regulacyjnych umożliwia dodatkową akcję kredytową, ale banki nie powinny mieć dodatkowych zachęt ani presji do zwiększania kredytowania, bo łatwo w ten sposób doprowadzić do kryzysu bankowego, a następnie kryzysu finansów publicznych. Swoistą zachętą jest obniżenie pewnych regulacyjnych wymogów, dotyczących np. bardziej elastycznego tworzenia rezerw, czy wspomniane obniżenie wymogów kapitałowych. Stworzona została możliwość, ale dodatkowa presja na decydentów bankowych byłaby niedopuszczalna. Znacznie silniejszym hamulcem kredytowania gospodarki jest wprowadzony z początkiem 2016 r. podatek bankowy.
Powinno się zmodyfikować ten podatek, stanowiący sporą część oprocentowania kredytów firm?
Jest liczony od aktywów i to błąd, bo zniechęca do zwiększania akcji kredytowej. Podstawa opodatkowania powinna być inna, np. od zysku, a nie od aktywów, które składają się głównie z kredytów. Wyłączone z niej są obligacje skarbowe, co spowodowało, że ich portfel w bankach od wprowadzenia podatku urósł aż o 74 proc.; portfel kredytów korporacyjnych w tym samym czasie urósł tylko o 25 proc., a kredytów dla ludności – o 22 proc. Następuje wypieranie kredytu korporacyjnego przez kredyty dla budżetu: bankom opłaca się udzielać kredytu państwu, bo jest nieopodatkowany. To mechanizm prowadzący donikąd i wysoce nieetyczny. Zakup obligacji państwowych umożliwia bowiem omijanie podatku. Skutek jest taki, że dodatkowa płynność banków wspiera głównie budżet państwa. W ramach EKF już trzy lata temu proponowaliśmy zmiany w podatku bankowym. Jeśli nawet podstawą opodatkowania miałyby pozostać aktywa, to podstawa opodatkowania powinna być oparta o stan historyczny, np. z końca 2019 r., aby nie opodatkowywać nowej produkcji i aby przerwać mechanizm wypierania kredytów dla firm przez finansowanie budżetu państwa.
Wygląda na to, że regulatorzy i rząd chcą, aby to banki poniosły sporą część kosztów ratowania firm, bo złagodzono regulacje dotyczące rezerw kredytowych i zmniejszono wymogi kapitałowe sektora o ponad 30 mld zł. To dobry krok?
Nie powinno się stymulować na siłę akcji kredytowej banków, muszą one same, we własnym interesie badać zdolność kredytową klientów, udzielać kredytów tym, którzy mogą je spłacić. Umożliwienie badania zdolności kredytowej na podstawie sytuacji panującej w okresie od końca września 2019 r. do marca 2020 r. oceniam jako błąd systemowy. Kredytów powinno się udzielać przez pryzmat realnych przepływów, a nie regulacji. Udzielanie kredytów na podstawie badania de facto byłej już zdolności kredytowej, czyli tej sprzed epidemii, jest niepoważne. Nie można stymulować ani namawiać banków do działań nieracjonalnych.
Na ile pomocne będą programy gwarancji BGK kredytów małych firm i tych największych?
Będą przydatne, ale niewystarczająco, bo nie są odpowiednio szybkie. Lepszym rozwiązaniem byłaby regulacja zapisana w specustawie antykryzysowej, że np. banki od danego dnia muszą dwukrotnie albo trzykrotnie zwiększyć firmom debet w rachunku bieżącym. Wtedy banki nie miałyby wyjścia i musiałyby to zrobić, stałoby się to od razu, firma by skorzystała, jej płynność byłaby podtrzymana, gwarancje w pełni udzielane byłyby przez BGK. Wtedy ten dopływ byłby wręcz automatyczny. Obecna sytuacja wymaga przedefiniowania roli BGK w łagodzeniu skutków kryzysów.
Około 65 proc. ze 100 mld zł wsparcia z drugiej tarczy antykryzysowej może być bezzwrotna, więc państwo będzie musiało to sfinansować. Jakie może mieć to konsekwencje dla budżetu?
Trzeba wyważyć korzyści płynące z zasilenia przedsiębiorstw i sektora bankowego w płynność oraz będące na drugiej szali większe zadłużenie państwa. Biorąc wszystko pod uwagę dopuszczalne wydaje się zwiększenie długu, bo ryzyko katastrofy gospodarczej w razie braku działania państwa i jego negatywne skutki są większe, niż przyszłe wyższe poziomy zadłużenia.
Co ze złotym, któremu szkodzą niższe stopy procentowe i rosnąca monetyzacja długu publicznego? Za euro płaci się już 4,55 zł a dolara 4,15 zł.
W pewnym stopniu osłabienie złotego może zadziałać tak jak w poprzednich kryzysach jako naturalny stabilizator polskiej gospodarki, bo zwiększy się rentowność naszych eksporterów, choć tylko pod warunkiem, że popyt za granicą będzie dobry i udrożnione zostaną granice. Z drugiej strony musimy zachować umiar, bo utrata wiarygodności pieniądza jest czymś dużo bardziej niekorzystnym. Pamiętajmy też o importerach, którzy na tym tracą. Wzrost kursu euro taki jak do tej pory nie jest groźny dla polskiej gospodarki.
CV
Leszek Pawłowicz karierę rozpoczął w 1973 r. na Wydziale Ekonomiki Produkcji Uniwersytetu Gdańskiego. Od 1993 r. profesor UG, od 2003 r. kierownik Katedry Bankowości. Od 1990 r. wiceprezes zarządu Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową, zaś od 1992 r. dyrektor Gdańskiej Akademii Bankowej, działającej przy IBnGR. Szef Rady GPW w latach 2008–2013.
