Wybory do PE: polskie rozwiązania na tle unijnych

Wybory do Parlamentu Europejskiego wraz z wyborami samorządowymi przeprowadzane są także na podstawie przepisów prawa unijnego. Podstawą takiego stanu rzeczy jest prawo wynikające z art. 22 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Umożliwia ono obywatelom UE wybieranie i kandydowanie do Parlamentu Europejskiego i organów jednostek stanowiących samorządu terytorialnego niezależnie od tego w którym państwie członkowskim mieszkają.

Czytaj też:

Wybory do PE: kto i jak może głosować korespondencyjnie i przez pełnomocnika

Ubezwłasnowolniony zagłosuje w wyborach do PE – precedensowa decyzja sądu

Postanowienia traktatu w tym zakresie precyzowane są dyrektywami przyjmowanymi przez Radę i Parlament Europejski. Na gruncie krajowym wdrożenia przepisów unijnych dokonuje kodeks wyborczy. W zakresie wyborów lokalnych, to prawodawca polski zdecydował się ograniczyć prawo wybierania i kandydowania przysługujące obywatelom UE tylko do gmin – obywatele UE mają prawo wybierać tylko wójtów i członków rad gmin. Z kolei polska konstrukcja wyborów do PE z uwagi na sposób wybierania europosłów może zostać uznana z jedną z najbardziej skomplikowanych w ramach całej Wspólnoty.

Zasady prawa wyborczego

Traktaty w sposób podstawowy określają zasady prawa wyborczego do PE. W poszczególnych państwach wyborcy wybierają od 6 (np. Malta) do 96 (Niemcy) europosłów. Podział mandatów przypadających na poszczególne kraje opiera się na zasadzie degresywnej proporcjonalności zgodnie z którą państwa o największej liczbie ludności otrzymują mniej przedstawicieli niż wynikałoby to z „czystej proporcjonalności".

Same wybory opierają się na zasadach powszechności, bezpośredniości, wolności i przeprowadzane są w głosowaniu tajnym. Przymiotnik „tajności" na gruncie polskiego prawa wyborczego pojawia się tylko w odniesieniu do takich wyborów. Zasada ta oznacza, że państwa członkowskie zobowiązane są do zagwarantowania, że opinia publiczna będzie posiadała swobodę w wyrażaniu opinii w odniesieniu do procedury przeprowadzania wyborów do takiego ciała ustawodawczego. Na gruncie powiązania jej z zasadą „tajności" istotę jej jest zapewnienie wyborcy nieskrępowanej możliwości podejmowania decyzji w takim procesie. „Wolność" odnosi się nie tylko do samego aktu głosowania ale też do wszystkich etapów procedury wyborczej – zgłaszania komitetów wyborczych, rejestracji list kandydatów, prowadzenia kampanii wyborczej i właściwego aktu wyborczego. Krajowy prawodawca uwzględnił tą zasadę na gruncie przepisów kodeksu wyborczego.

Na gruncie ogólnounijnym zasady przeprowadzania wyborów do PE ujęte są w Akcie dotyczącym wyboru przedstawicieli do Zgromadzenia w powszechnych wyborach bezpośrednich. Zawarte w nim normy prawne przewidują, że wybory takie przeprowadzane są w oparciu o zasadę proporcjonalności. Dopuszczalne jest realizowanie takiej zasady przez wprowadzenie systemu list wyborczych lub pojedynczego głosu podlegającego przeniesieniu. Ponadto prawodawca unijny dopuszcza możliwość wprowadzenia progu wyborczego ograniczającego liczbę komitetów biorących udział w podziale mandatów, który nie może być wyższy niż 5 proc. ważnie oddanych głosów w skali kraju.

System list otwartych

W Polsce europosłowie wybierani są przy zastosowaniu tzw. systemu list otwartych, który umożliwia wyborcy wskazanie pierwszeństwa kandydata do uzyskania mandatu. Rozwiązanie takie jest najpopularniejsze i zostało przyjęte w sumie przez 19 państw członkowskich. Przy listach zamkniętych wyborca dokonuje wyboru tylko listy wyborczej. O tym, kto uzyskuje mandat decyduje kolejność w jakiej kandydaci zostali na niej ułożeni. Rozwiązanie to przyjęło 7 krajów, w tym największe z nich – Niemcy, Francja i Wielka Brytania. System pojedynczego głosu przechodniego (znanego powszechnie jako STV – ang. Single Transforable Vote) wybrały Irlandia i Malta.

Rozwiązanie to, egzotyczne dla polskiego wyborcy, tradycyjnie właściwe jest dla Irlandii, gdzie tak wybiera się m. in. posłów do parlamentu krajowego. Istotą STV jest to, że wyborca nie stawia „x" przy nazwisku wybranego przez siebie kandydata. W takim systemie preferowanych kandydatów numeruje się za pomocą kolejnych cyfr, gdzie „1" oznacza kandydata najbardziej preferowanego. By uzyskać mandat kandydat musi uzyskać określoną liczbę głosów w skali okręgu (tę wylicza się za pomocą tzw. kwoty – parametru zależnego m. in. od liczby ważnych głosów, mandatów do obsadzenia w okręgu). Jeżeli po pierwszym przeliczeniu głosów kandydat nie uzyskał wymaganej liczby preferencji „1", to ponownemu przeliczeniu podlegają głosy oddane na kandydata „najmniej preferowanego", które dzielone są pomiędzy pozostałych kandydatów w oparciu o preferencję „2" itd.

Cały proces powtarza się aż do obsadzenia wszystkich mandatów w okręgu. Ponadto w sumie 15 państw członkowskich zdecydowało się na wprowadzenie progu wyborczego na wahającego się od 1,8 proc. na Cyprze do 5 proc. m.in. w Polsce, Francji i Belgii.

Wielomandatowe okręgi w Polsce

Do rzadkości w wyborach do PE należy podział kraju na wielomandatowe okręgi wyborcze. Obok Polski takie rozwiązanie zostało przyjęte przez Wielką Brytanię, Irlandię, Belgię i Włochy. W przypadku Polski samo mówienie o „wielomandatowych okręgach wyborczych" jest w praktyce mocno wątpliwe. O ile w wyborach do Sejmu, czy do rad jednostek samorządu terytorialnego podziału mandatów dokonuje się na poziomie okręgów wyborczych w stosunku do których z góry jest znana liczba możliwych do uzyskania mandatów, to rzecz prezentuje się inaczej w wypadku europosłów.

W Polsce podziału mandatów dokonuje się w skali całego kraju według metody d'Hondta (tej samej co w przypadku wyborów do Sejmu i rad). Stąd z uwagi, że mandatów jest 51 należy uznać polskie wybory do PE za najbardziej proporcjonalne. W wypadku metody d'Hondta proporcjonalność rośnie bowiem wraz z liczbą mandatów możliwych do uzyskania w okręgu. Z kolei, to ile mandatów przysługuje liście kandydatów w danym okręgu wyborczym, ustala się według metody Hare'a-Niemeyera. System ten należy uznać za bardziej skomplikowany niż metoda d'Hondta albowiem do obliczeń używa się aż 3 zmiennych. Skutkiem takich działań jest ustalenie ile mandatów przypada na listę kandydatów w danym okręgu wyborczym. W uproszczeniu mówi się, że zależy ona od frekwencji w danym okręgu (jakkolwiek nie jest to do końca prawda).

Ilu posłów wybranych w okręgu?

Rozwiązanie to jest powszechnie krytykowane z kilku powodów. Przede wszystkim doprowadzić może ono do sytuacji, w której wyborcy nie wiedzą ilu posłów do PE zostaje wybranych z ich okręgu. Kolejnym skutkiem takiego rozwiązania jest naruszanie zasady równości głosowania w znaczeniu materialnym. W takim rozumieniu sprowadza się ona do następującego stwierdzenia: głos każdego wyborcy powinien mieć taki sam wpływ na wybór przedstawiciela.

Na gruncie wyborów krajowych wprowadza się zatem jednolite normy przedstawicielskie – jest to stosunek jaki określa liczbę wyborców przypadającą na jeden mandat. Nawiasem mówiąc trzeba zauważyć, że w tym znaczeniu zasada ta nie jest realizowana w wyborach do Senatu. Senatorowie wybierani są w jednomandatowych okręgach wyborczych, które różnią się w znaczący sposób ilością wyborców w nich głosujących.

Zasada równości w znaczeniu formalnym polega na tym, że każdemu wyborcy przysługuje taka sama liczba głosów i jest ona w pełni realizowana w polskim prawie wyborczym.

Niezrozumiała procedura

Wreszcie konsekwencją stosowania formuły Hare'a-Niemeyera jest uczynienie procedury wyborczej do PE kompletnie niezrozumiałą dla wyborcy. Samo stosowanie metody d'Hondta w wyborach krajowych spotyka się z krytyką z uwagi na nieczytelność, stąd posługiwanie się dwoma formułami matematycznymi w celu ostatecznego podziału mandatów należy uznać za całkowitą aberrację.

W świetle powyższych stwierdzeń trzeba powiedzieć, że wybory do PE w polskiej wersji mogą uchodzić za najbardziej skomplikowane w całej Unii. Pod kątem niezrozumiałości mogą rywalizować tylko z rozwiązaniami irlandzkimi, jednakże STV jest silnie zakorzeniony w irlandzkiej tradycji politycznej. System ten z uwagi na rezultaty jakie przynosi jest zresztą bardzo atrakcyjny.

W Wielkiej Brytanii istnieją grupy, które od wielu lat postulują zastąpienie nim obecnej ordynacji wyborczej (jednomandatowe okręgi wyborcze w których większość zwykła rozstrzyga o obsadzeniu mandatu) do Izby Gmin. W Polsce klasa polityczna zdaje sobie sprawę z mankamentów ordynacji wyborczej do PE, stąd czasami pojawiają się propozycje zmiany obecnego stanu rzeczy, np. poprzez wprowadzenia stałej liczby mandatów w okręgach wyborczych.

Propozycje zmian

Praktyczną konsekwencją takiej zmiany, przy zachowaniu obecnego podziału na okręgi wyborcze opartego na województwach, byłoby wprowadzenie 3 mandatowych okręgów wyborczych, co przy stosowaniu metody d'Hondta kończy się faktycznym systemem większościowym i uniemożliwieniem mniejszym partiom zdobywania mandatów do PE.

Wydaje się, że najbardziej uczciwym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie systemu list zamkniętych przy zachowaniu obecnego podziału mandatów w skali kraju - rozwiązania stosowanego w Niemczech i we Francji. Z jednej strony pozwoliłoby zachować wysoką proporcjonalność wyborów do PE, z drugiej strony zerwałoby z fikcją wiązania europosła z danym okręgiem wyborczym.

Podstawa prawna: Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (DzU z 2004 r. nr 90, poz. 864/2 ze zm.)