Czy można uchylić zakwestionowaną uchwałę organu gminy i przyjąć nową

Zgodnie z art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stwierdzenie nieważności wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 92 ust. 1 powoływanej ustawy). Z kolei zgodnie z art. 98 ust. 5 tej ustawy rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalania lub odrzucenia skargi przez sąd.

Czekając na prawomocność

W świetle tych regulacji pojawia się problem, czy organ gminy w czasie między stwierdzeniem nieważności przez organ nadzoru a uprawomocnieniem się tego rozstrzygnięcia może podejmować jakiekolwiek działania związane z zakwestionowanym aktem prawnym. Przykładowo, czy może uchylić zakwestionowaną uchwałę (zarządzenie organu wykonawczego) i przyjąć nową niezawierającą kwestionowanych przez organ nadzoru postanowień, nie czekając na uprawomocnienie się aktu nadzoru. Problem ten nie jest tylko teoretyczny i często pojawia się w praktyce, wzbudzając wątpliwości interpretacyjne.

Organy jednostek samorządowych często stoją na stanowisku, że dopóki rozstrzygnięcie nadzorcze nie stanie się prawomocne, nie wywiera ono wynikającego z niego skutku prawnego, a więc zakwestionowane w nim akty prawne nadal istnieją w obrocie prawnym, zatem ich wykonanie jest jedynie wstrzymane z mocy prawa. Nie można ich wykonywać, ale nie oznacza to, że nie można ich skutecznie wycofać z obiegu prawnego i w ich miejsce wprowadzić innych już prawidłowo sformułowanych. Organy argumentują, że nadzór nad działalnością jednostek samorządowych sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem. Innych funkcji państwa w tym trybie realizować nie wolno. Ponadto, co wskazują organy samorządowe, w przepisach ustaw samorządowych istnieją wyraźne unormowania potwierdzające brak wywoływania skutków prawnych przez nieprawomocne rozstrzygnięcia. Na przykład skargę do sądu administracyjnego mogą wnieść zawieszone organy gminy, powiatu (np. rada gminy, powiatu lub zarząd powiatu) czy rozwiązany organ wykonawczy (zarząd powiatu), jak wynika wprost z art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1 w zw. z art. 98 u.s.g i z art. 85 ustawy o samorządzie powiatu. Byłoby to niemożliwe, gdyby rozstrzygnięcie było wykonalne z dniem jego wydania.

Pod ochroną konstytucji

Istotne jest również użyte w art. 98 ust. 5 u.s.g. i art. 85 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatu stwierdzenie, że w każdej przewidzianej tu sytuacji prawomocne staje się rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie np. wyrok sądu oddalający skargę. Dopełnieniem powyższych regulacji jest sformułowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasada, wg której samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Jest więc instytucjonalnym zapewnieniem jednostkom samorządu terytorialnego tymczasowej ochrony przed ingerencją organów nadzoru do czasu upływu terminu zaskarżenia ich aktów bądź oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Ta zasada jest traktowana przez organy samorządowe jako wskazówka interpretacyjna przepisów dotyczących wykonalności aktów nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

Mimo to w mojej ocenie stanowisko zaprezentowane powyżej nie wydaje się jednak prawidłowe i zgodzić się należy z tezą, że do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego organy samorządowe nie mogą podejmować jakichkolwiek działań prawnych w obrębie zakwestionowanego przez organ nadzoru akt prawnego. Podejmowanie kolejnych aktów prawnych związanych z zakwestionowanym w rozstrzygnięciu nadzorczym aktem prawnym będzie powodował nieważność tych nowych rozstrzygnięć. Należy bowiem wziąć pod uwagę art. art. 92 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Nie do zaakceptowania jest bowiem pogląd, że w czasie, w którym dojdzie do uprawomocnienia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu prawnego jednostki samorządowej, jednostka ta ma prawo do uchylania zakwestionowanego aktu prawnego we własnym zakresie. W mojej ocenie jedynym prawem, jaki posiada organ samorządowy w tym czasokresie, jest możliwość skorzystania z uprawnienia, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.s.g., to jest zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Trafnie podnosi się w orzecznictwie, że akceptując inny pogląd, można byłoby przyjąć, że organ samorządowy ma nie tylko prawo uchylić zakwestionowany akt prawny, ale również dokonać zmian w jego treści.

Wątpliwości interpretacyjne

Nie bez znaczenia pozostaje też fakt, że zgodnie ze stanowiskiem judykatury stwierdzenie nieważności zarządzenia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego wywołuje skutek od chwili wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (ex tunc), co należy potraktować tak, jakby zarządzenie nigdy nie zostało wydane (por. np. postanowienie NSA z 30.09.2009 r., sygn. akt I OSK 1275/09). Natomiast uchylenie aktu prawnego przez organ jednostki samorządu terytorialnego wywołuje jedynie skutek słabszy (ex nunc), czyli eliminuje go z obrotu prawnego od dnia wydania aktu uchylającego. W takiej sytuacji mogłoby dojść do wątpliwości interpretacyjnych, np. w przedmiocie ustalenia, kiedy utracił moc prawną akt, w stosunku do którego wojewoda wydał rozstrzygniecie nadzorcze.

Odwołać się w tym zakresie można też do analiz doktryny prawa w aspekcie rozumienia pojęcia nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z doktrynalnym rozumieniem pojęcia „nadzór", jest to określony układ wzajemnych zależności organów sprawujących administrację publiczną.

Według dominującego poglądu owa zależność jako taka wymaga szczegółowej podstawy prawnej i polega na możliwości władczego wkroczenia w działalność jednostki nadzorowanej w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Jednym ze środków nadzoru jest uchylenie aktu wydanego przez organ nadzorowany – organ nadzorujący działa kasacyjnie, a więc sam nie podejmuje nowego aktu prawnego. Jednocześnie organ nadzoru jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie organów nadzorowanych, a uprawnienia nadzorcze oznaczają prawo kontroli wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy nadzorowane. Nie ulega wątpliwości, że intensywność nadzoru ma znaczenie decydujące dla istnienia i ograniczeń samodzielności organów nadzorowanych. Istota nadzoru nad samorządem terytorialnym polega na tym, że musi on z jednej strony respektować prawnie chronioną swobodę wyboru przez organ samorządu określonych wariantów działań, bez względu na stanowisko organu nadzorującego, z drugiej jednak strony musi on dostosować działalność administracji samorządowej do funkcjonowania całości administracji państwa, pełniąc funkcje integracyjne. Tym samym nadzór stanowi gwarancję należytego korzystania z przyznanego jednostkom samorządowym zakresu samodzielności.

Co orzekł Trybunał

Końcowo wskazać można na tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02), który w aspekcie zakresu kompetencji organów nadzoru i jednostek organów samorządowych stwierdził, że organ nadzoru, stwierdzając nieważność zarządzenia, powoduje, że rozstrzygnięcie nadzorcze wydane na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. ma charakter deklaratoryjny i działa ex tunc. Zdaniem Trybunału „stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności. Należy wziąć pod uwagę, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem władztwa administracyjnego, służy mu bowiem domniemanie legalności (rozstrzygnięcie obowiązuje aż do jego obalenia wyrokiem NSA), a wykonanie obowiązków zeń wynikających może być egzekwowane środkami przymusu administracyjnego".

dr Robert K. Adamczewski  jest doktorem prawa, starszym referendarzem sądowym w WSA w Łodzi