Sąd administracyjny: nie trzeba czekać na interwencję prawodawcy

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach 28 marca 2019 r., sygn. II SA/Ke 129/19, wypowiedział się na temat sposobu orzekania organów administracji w sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny stwierdził częściową niekonstytucyjność przepisu ustawy. Zgodnie z omawianym orzeczeniem taki wyrok zmienia stan prawny i organ administracji publicznej na podstawie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (zasada legalizmu – działanie na podstawach i w granicach prawa) zobowiązany jest do samodzielnego ustalenia nowego stanu prawnego. Nie jest konieczne oczekiwanie na interwencję prawodawcy, które dostosuje przepisy ustawy do orzeczenia TK.

Czytaj także: Bez rozprawy można sprawę osądzić szybciej

Świadczenie pielęgnacyjne

W omawianej sprawie WSA orzekał w przedmiocie decyzji ws. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Takie postępowanie prowadzone jest w trybie Kodeksu postepowania administracyjnego (k.p.a.): w I instancji decyzję wydaje wójt, odwołanie składa się do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego. Jednym z przepisów stosowanych przy wydaniu decyzji w takiej sprawie jest art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który brzmi następująco: „świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia".

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 uznał, że przepis ten jest niezgodny z art. 32 ust.  1 Konstytucji RP (zasada równości wobec prawa) w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Strona ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność opieki nad członkiem rodziny u którego niepełnosprawność istnieje od 71 roku życia. Tymczasem przepis art. 17 ust. 1b. przewiduje, że niepełnosprawność członka rodziny powinna powstać przed ukończeniem przezeń 18 roku życia.

W ocenie TK prawodawca dysponuje swobodą przy kształtowaniu warunków jakie musi spełnić osoba zainteresowana nabyciem świadczenia. Jakkolwiek niedopuszczalne jest przyjęcie tylko kryterium opartego na wieku. W ocenie Trybunału decydujące powinna być ocena faktycznej sytuacji finansowej potencjalnych beneficjentów takich świadczeń. Stąd przepis ten został zakresowo uznany za niezgodny z Konstytucją RP.

SKO: organ wiąże obowiązujący stan prawny

Tymczasem SKO orzekając jako organ II instancji stwierdził, że niezależenie od wyroku TK organ administracji związany jest obowiązującym stanem prawnym do zmiany którego konieczna jest interwencja prawodawcy. W ocenie SKO przepis niezgodny zakresowo z Konstytucją RP obowiązuje w niezmienionej treści do czasu znowelizowania ustawy. Należy zaznaczyć, że zgodnie ze sposobem myślenia przyjętym przez organ rzecz miałaby się inaczej, jeżeli TK uznałby w/w przepis za niekonstytucyjny w całości. Taki wyrok po prostu wyeliminowałby zawartą w nim normę prawną z obrotu.

Kierując skargę do WSA strona zarzuciła organowi II instancji przede wszystkim naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Pierwszy zarzut dotyczył naruszenia normy konstytucyjnej zgodnie z którą orzeczenia TK mają charakter powszechnie obowiązujący i są ostateczne. Norma ta wyraża różnicę między orzeczeniem TK a orzeczeniem sądu. Orzeczenia sądowe wywierają skutki tylko między stronami sporu i są skuteczne tylko w danej sprawie, z kolei orzeczenia TK w sposób bezpośredni kształtują nowy stan prawny.

Istota wyroków zakresowych

Wyrokując w omawianej sprawie kielecki WSA uznał za kluczowe przypomnienie na czym polega istota wyroków zakresowych Trybunału Konstytucyjnego. Założeniem jest w tym wypadku rozróżnienie między pojęciami „przepisu prawa" i „normy prawnej". Lapidarnie można zawrzeć ją w zadaniu: Różnica ta jest taka jak między zdaniem i sensem zdania. Przepis (zdanie lub zdania wyrażone w jednostce redakcyjnej tekstu prawnego – np. artykule) jest nośnikiem normy prawnej (myśli; dyspozycji co do zachowania jednostki). Stąd bardzo często rekonstruuje się normę prawną z więcej niż jednego przepisu i odwrotnie w oparciu o jeden przepis możliwe jest wyprowadzenie z niego więcej niż jednej normy prawnej w procesie wykładni. Istotą wyroku zakresowego TK jest uznanie z niekonstytucyjną jednej, określonej normy wyprowadzonej z danego przepisu. Przy czym sam przepis pozostaje zgodny z konstytucją w zakresie w jakim pozostałe wyprowadzane z niego normy nie naruszają zawartych w niej norm.

Dla porządku trzeba przypomnieć, że kwestia wydawania przez TK wyroków zakresowych wywoływała kontrowersje m.in. w orzecznictwie Sądu Najwyższego (zob. np. Uchwała SN 7 sędziów – zasada prawna z 17 grudnia 2009 r., sygn. III PZP 2/09). Taka krytyka oparta jest na argumencie, że konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. nie zawiera podstaw prawnych do wydawania takich orzeczeń i zezwala tylko na uznawanie za niezgodne z nią przepisów w całości. Jakkolwiek wątpliwości te nie są podzielane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

WSA: wyrok zmienił przepis

Biorąc pod uwagę zarysowaną wyżej problematykę i dotychczasowy dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych kielecki WSA stwierdził, że w/w zakresowy wyrok TK spowodował zmianę treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyeliminowana została uznana za niezgodną z konstytucją przesłanka powstania niepełnosprawności w określonym wieku. WSA przypomniał, że norma prawna składa się z elementu podmiotowego, przedmiotowego i czasowego. Kryterium wieku odnosiło się tylko do elementu podmiotowego i to nie do jego istoty. Wyeliminowanie takiego kryterium nie uniemożliwiło zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o wyżej wskazane elementy, które zawarte są w pozostałych przepisach ustawy.

Jednocześnie sąd podkreślił, że o zmianie stanu prawnego decyduje sentencja wyroku TK. Bez wpływu na normę prawną pozostaje treść uzasadnienia i motywy jakimi kierował się trybunał. Brak jest przemawiających za takim stanem rzeczy podstaw prawnych. Takie rozważania WSA były konieczne z uwagi na następujący pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku TK o sygn. K 38/13: „skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie „prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Sąd podkreślił, że pogląd ten i inne rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku TK nie są wiążące. Tylko sentencja orzeczenia wywołuje skutki prawne. Taki pogląd znajduje oparcie we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych – zob. np. wyrok NSA z 7 września 2016 r., sygn. I OSK 755/16.

Zasada praworządności

Wojewódzki sąd administracyjny przywołał art. 6 k.p.a.: „Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". – zasada praworządności. Jej istotą jest obowiązek orzekania w sprawach administracyjnych w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Organy administracji publicznej muszą ustalić w pierwszej kolejności czy dana norma prawna obowiązuje t.j. czy została prawidłowo ogłoszona i czy weszła w życie. Następnie kogo obowiązuje (element podmiotowy) i czy znajduje zastosowanie do danego stanu faktycznego (element przedmiotowy). Jednocześnie należy brać pod uwagę zagadnienie hierarchiczności systemu prawa – pierwszeństwo stosowania norm konstytucyjnych lub zawartych w ratyfikowanych umowach międzynarodowych. W wypadku kolizji norm prawnych równego rzędu konieczne jest zastosowanie odpowiedniej reguły kolizyjnej np. „norma szczególna uchyla normę ogólną" itp.

Stąd z uwagi na konieczność realizacji normy prawnej zawartej w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP (konieczność zagwarantowania powszechnej skuteczności wyroków TK) organ administracji zobowiązany jest z mocy art. 6 k.p.a. do ustalenia treści obowiązującej normy prawnej z uwzględnieniem zmian wynikających z odpowiedniego wyroku TK. W odniesieniu do stanu faktycznego sprawy w jakiej zapadł omawiany wyrok WSA, to obowiązkiem organu administracji (wójta lub SKO) było zrekonstruowanie normy prawnej w oparciu o całe brzmienie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Jeżeli podczas prowadzenia postępowania administracyjnego organ administracji nie zrealizuje takiego obowiązku, to decyzja administracyjna zostanie wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego. Naruszenie prawa polega w takim wypadku na przywołaniu w podstawie prawnej decyzji nieobowiązującej normy prawnej. Jeżeli taka decyzja będzie przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, to ten będzie zmuszony do wydania wyroku uchylającego taką decyzję i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji.

Podstawa prawna:Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (DzU nr 78, poz. 483 ze zm.)

Ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 2096 ze zm.)