Jan Rudowski, prezes Izby Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego: bez rozprawy można sprawę osądzić szybciej

Czy zamieszanie wokół wymiaru sprawiedliwości odbiło się również na sądownictwie administracyjnym?

Rozwiązania dotyczące Sądu Najwyższego w kwestii wieku przejścia w stan spoczynku odnosiły się też do sędziów sądów administracyjnych. Wywołało to pewne zamieszanie i miało wpływ na organizację pracy, kilku sędziów NSA nie uzyskało zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego i zostało wyłączonych z orzekania, a następnie przywrócono ich status jako sędziów orzekających. Jeśli chodzi o wojewódzkie sądy administracyjne, problemy były raczej przejściowe. Nadal standardem jest, że na rozstrzygnięcie sprawy w WSA czeka się średnio cztery miesiące. To bardzo dobry wynik. Wyjątkiem jest warszawski WSA, w którym czas oczekiwania na rozstrzygnięcie jest dłuższy, ale wynika to z jego specyfiki, według właściwości trafia do niego najwięcej spraw. Od samego początku problemem jest też czas oczekiwania na załatwienie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, który obecnie wynosi średnio ok. dwóch lat.

Czytaj także: Sądy administracyjne działają szybciej

Dlaczego tak długo?

To z powodu spraw, które w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, czyli doprowadzeniem go do standardu dwuinstancyjności, już na początku skumulowały się w NSA. Nie zakładano tak dużego wpływu spraw. Zaległość, którą mamy na poziomie ok. 24 tys. skarg kasacyjnych, przy założeniu, że w całym NSA orzeka ok. 100 sędziów, to zasób trudny do opanowania orzeczniczego w krótszym czasie. Były oczywiście próby naprawy tej sytuacji, ale nie wszystkie zadziałały. Przykładem takiej instytucji, która miała ograniczyć wpływ spraw do NSA, jest możliwość naprawiania przez WSA swoich rozstrzygnięć. Statystyki roczne świadczą jednak o tym, że procedura nie jest wykorzystywana. W 2018 r. wydano tylko 108 wyroków w trybie autokontroli, a skarg kasacyjnych do NSA, które zostały przekazane za pośrednictwem WSA, było aż 18 466.

Dlaczego WSA nie korzystają z możliwości autonaprawy swoich orzeczeń? Wstydzą się przyznać do błędu? Wierzą, że są nieomylne?

Taka analiza nie była przeprowadzona. Niemniej charakter spraw, w których ta instytucja została zastosowana, może świadczyć, że sądy sięgały do niej raczej w sprawach oczywistych błędów czy w przypadkach, w których po wydaniu wyroku, a przed zaskarżeniem go, pojawiała się np. uchwała NSA. Zasadniczo gdy skarga kasacyjna jest sporządzana, WSA nie są skore do rewizji swojego poglądu. Wolą przekazać ją do NSA i poddać ocenie sądu kasacyjnego. To znów powoduje, że cały ciężar spada na NSA.

A jakiś mechanizm naprawczy zadziałał?

Tak, ale jego „beneficjentem" są sądy wojewódzkie, a nie NSA. Chodzi o uelastycznioną procedurę merytorycznego załatwienia sprawy przez NSA w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej. Powoduje to, że sprawa nie wraca do WSA. Trafia bezpośrednio do organu administracyjnego, ewentualnie NSA kończy spór, oddalając skargę. W 2018 r. w Izbie Finansowej na 1223 przypadki uwzględnienia skargi kasacyjnej w ponad połowie spraw składy orzekające NSA uchyliły wyrok i załatwiły sprawę samodzielnie.

Antidotum na kolejki w NSA miał być szerszy katalog spraw, które można załatwić na posiedzeniach niejawnych. Czy tak się stało?

Takie rozstrzygnięcie ma bardzo wiele zalet. Pozwala oszczędzić czas i pieniądze, bo procedura jest prostsza, nie trzeba wyznaczać rozprawy, zawiadamiać stron itp. Niestety, w podatkach zarówno pełnomocnicy organów podatkowych, jak i samych podatników podchodzą z dużą rezerwą i ostrożnością do zrzeczenia się rozprawy. W Izbie Finansowej takich przypadków jest mało, ale powoli to się zmienia i posiedzenia niejawne są wyznaczane coraz częściej.

Może skarżący boją się, że ich sprawa zostanie potraktowana po macoszemu?

Nie ma takiej możliwości. To, że sprawa nie trafia na wokandę, nie oznacza, że jest traktowana niepoważnie. To są w wielu przypadkach bardzo trudne, wymagające sprawy. Tak jak na rozprawie orzeczenia wydawane są w trzyosobowych składach, muszą spełniać takie same standardy, a sędziowie tak samo przygotowują się do rozprawy jak do posiedzenia niejawnego. Różnica jest taka, że do wyznaczenia posiedzenia niejawnego nie trzeba rezerwować sali, wysyłać zawiadomień, rezerwować czasu na rozprawę. Posiedzenie można wyznaczyć szybciej, bardzo skraca się czas oczekiwania na załatwienie sprawy.

Na jakie przyspieszenie można liczyć, rezygnując z rozprawy przed NSA?

Dziś średni czas oczekiwania na rozpoznanie na rozprawie przed NSA to dwa lata. Sprawa może być skierowana na posiedzenie niejawne w ciągu czterech–sześciu miesięcy. To standardowy czas potrzebny na przygotowanie sprawy, zapoznanie się z nią. W 2018 r. wyznaczyliśmy ok. 600 takich sesji, niemal codziennie oprócz rozpraw wyznaczane jest jakieś posiedzenie niejawne, co pozwala usprawnić pracę NSA.

Każdy spór może trafić na posiedzenie niejawne?

Tak. Od woli stron zależy, czy sprawą zajmie się trzyosobowy skład NSA podczas jawnej rozprawy czy niejawnego posiedzenia. Wystarczy, że skarżący kasacyjnie wyrazi taką wolę, a strona przeciwna nie będzie się upierać przy wyznaczaniu rozprawy. Warto podkreślić, że sprawa może być też przeniesiona na rozprawę z inicjatywy sądu, który np. uzna za konieczne zapoznanie się ze stanowiskami stron. W praktyce jednak takie sytuacje się nie zdarzają.

Polacy lubią się sądzić. Można tak powiedzieć o polskich podatnikach?

Od trzech lat obserwujemy dość ciekawe zjawisko. Ilość skarg w sprawach podatkowych wnoszonych do sądów pierwszej instancji spada. W 2016 r. skarg wniesionych do WSA było 20 tys., w 2017 r. 18 849, a w 2018 r. tylko 15 788.

Z czego może wynikać ten spadek?

W naszej ocenie, częściowo z reformy administracji skarbowej. Może wiele spraw zostało dopiętych jeszcze przed reformą, tak aby nie wchodziły w nowe tryby proceduralne, a po rozpoczęciu funkcjonowania aparatu skarbowego w nowym kształcie liczba spraw też mogła spadać. Do tego dochodzą zmiany systemowe, zwłaszcza to, że w wielu przypadkach w ogóle nie dochodzi do wydania decyzji, która może być zaskarżona, w zamian za prawo np. do korekty, co powoduje, że nie dochodzi do sporu. Pewien spadek można odnotować w tzw. sprawach interpretacyjnych. W 2016 r. do WSA zaskarżonych zostało 2600 interpretacji, w 2017 r. 3200, podczas gdy w 2018 r. tych spraw było już tylko 2100.

Czy taką tendencję obserwuje się też w NSA?

Niestety, spadek wpływu spraw podatkowych do WSA i utrzymywanie się na stałym poziomie znakomitego na skalę światową, ale też europejską, wskaźnika załatwiania spraw średnio w cztery miesiące nie przekłada się na poprawę sytuacji przed NSA. Skarg kasacyjny w sprawach podatkowych w Izbie Finansowej ciągle przybywa. Ich wpływ, choć może nie lawinowy, jest stały. W 2016 r. było ich 5800, w 2017 r. 6000, a w 2018 r. już 6340.

Częściej do NSA skarżą się podatnicy czy fiskus?

Oczywiście więcej skarg kasacyjnych wnoszą podatnicy, ale równie często skarżą się organy podatkowe. Niemniej tylko co piąty wyrok WSA jest uchylany przez NSA, co świadczy o wysokiej jakości orzeczniczej tych sądów.

Czy to samo można powiedzieć o jakości decyzji polskiego fiskusa?

Jakość aparatu skarbowego się poprawia, przejawia się to w dobrym przygotowaniu profesjonalnych pełnomocników reprezentujących organy podatkowe na salach rozpraw. Ta dbałość o jakość i profesjonalizm jest widoczna. Inną sprawą jest, że aparat skarbowy z trudem daje się przekonać do utrwalonych poglądów sądów administracyjnych. To bolączka urzędników, którzy nie rezygnują z zaskarżania nawet wtedy, gdy jakiś pogląd w orzecznictwie jest już przesądzony i utrwalony. Ta praktyka powinna zostać poddana rewizji i korekcie przez szefostwo KAS, bo jest to niepotrzebna strata czasu oraz pieniędzy. Przyczyną tego zjawiska może być też nie sam upór urzędników, ale często zmieniające się, niestabilne, a nierzadko wątpliwej jakości prawo podatkowe.

Powiedzieliśmy wiele o liczbach, ale coraz częściej w debacie publicznej pojawiają się odniesienia do poczucia sprawiedliwości. Jeśli chodzi o podatki, kontrowersje budzi przedawnienie, które ma gwarantować obywatelom, że państwo w nieskończoność nie będzie egzekwować podatku. Teoretycznie w podatkach ma na to pięć lat, ale fiskus stosuje sztuczki proceduralne, które pozwalają mu przedłużać ten termin. Jedną jest wszczynanie spraw karnoskarbowych, a skrajnym przykładem medialna sprawa tzw. ulgowiczów meldunkowych. Czy nie uważa pan, że urzędnicy skarbówki zbyt instrumentalnie wykorzystują przepisy karnoskarbowe?

Samo to, że przepisy o przedawnieniu mogą wywoływać kontrowersje, zostało już dostrzeżone. To z inicjatywy NSA Trybunał Konstytucyjny zajmował się sprawą przedłużania terminu przedawnienia w podatkach za pomocą spraw karnoskarbowych. Temat mógł zostać zamknięty już wówczas, w 2012 r., ale orzeczenie TK okazało się niewystarczające. Może błędem NSA było to, że nie skierował kolejnego pytania do TK, ale wtedy nie mieliśmy wiedzy, jak ta regulacja może zostać użyta. Główna narracja była taka, że przepis pozwalający zawiesić bieg terminu przedawnienia służy walce z nieuczciwymi podatnikami, którzy celowo uchylają się od zapłaty podatków. Wprowadzenie rozwiązania, które miało tę ucieczkę uniemożliwiać, wydawało się słuszne. Jednak sprawa ulgi meldunkowej pokazuje, że ten sam przepis może być użyty w zupełnie innym celu.

Przeciwko uczciwym podatnikom, którzy wpadli w pułapkę niejasnego przepisu?

Niestety tak. I nie wystawia sobie najlepszego świadectwa ani organ podatkowy, który instrumentalnie wykorzystuje instytucję prawa karnoskarbowego, ani sąd, który niewystarczająco napiętnował taką praktykę. Efekt jest taki, że dzięki zarzutowi w sprawie karnoskarbowej i złamaniu podstawowej zasady, jaką jest przedawnienie zobowiązania podatkowego, organy podatkowe mogą je wyegzekwować. A jednocześnie sąd administracyjny nie ma wiedzy, czy zarzut był słuszny, bo sądy karne zawieszały postępowania do zakończenia sprawy podatkowej.

Kwadratura koła!