Służba cywilna: surowsza odpowiedzialność dla urzędnika mianowanego

W służbie cywilnej, odpowiedzialności dyscyplinarnej podlegają wszyscy członkowie korpusu tej służby bez względu na podstawę nawiązania z nimi stosunku pracy. Inne rozwiązania przewiduje ustawa o pracownikach urzędów państwowych (dalej uopup). Odpowiedzialność dyscyplinarną „zarezerwowała" ona wyłącznie dla urzędników zatrudnionych na podstawie mianowania. Urzędnicy kontraktowi, a więc zatrudnieni na podstawie umowy o pracę za naruszenie określonych obowiązków mogą być pociągnięci jedynie do odpowiedzialności porządkowej na zasadach określonych w kodeksie pracy.

Obowiązki pracownika

Jak wskazuje art. 34 uopup, odpowiedzialność porządkową lub dyscyplinarną urzędnicy państwowi mianowani ponoszą za naruszenie obowiązków pracownika. Ustawa nie podaje wprost, o jakie obowiązki chodzi (nawet przykładowo nie wymienienia rodzajów przewinień, za które urzędnik może zostać ukarany). W literaturze przedmiotu podnosi się jednak, że obowiązki te wymienione są m.in. w art. 17 uopup (>patrz ramka, co mówi prawo) oraz w art. 100 kodeksu pracy (dalej kp). W tym ostatnim przypadku chodzi o sumiennie i starannie oraz stosowanie się do poleceń przełożonych, które dotyczą pracy, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami prawa lub umową o pracę. Chodzi także o przestrzeganie: czasu pracy ustalonego w zakładzie pracy, regulaminu pracy i ustalonego w zakładzie pracy porządku, przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów przeciwpożarowych, tajemnicy określonej w odrębnych przepisach i zasad współżycia społecznego.

Do obowiązków takich należy też dbanie o dobro zakładu pracy, ochrona jego mienia oraz zachowywanie w tajemnicy informacji, których ujawnienie mogłoby narazić pracodawcę na szkodę. Ponadto jak wskazuje E. Ura (Komentarz do ustawy o pracownikach urzędów państwowych w Prawo urzędnicze pod red. K. Barana - Legalis) wykroczenie dyscyplinarne może być związane nie tylko z naruszeniem norm określającym obowiązki urzędnika (art. 17-20 uopup), ale także przepisów postępowania administracyjnego czy wewnętrznych zaleceń przełożonych.

Może się pojawić w postaci niedbalstwa w wykonywaniu obowiązków czy w czasie pracy. Odpowiedzialność ta związana jest nie tylko z naruszeniem obowiązków ściśle związanych z wykonywaniem zadań administracji, ale także z uchybieniem godności swego stanowiska przez urzędnika mianowanego.

Katalog kar

Za naruszenie obowiązków pracownika ustawodawca przewidział dwa rodzaje kar: karę porządkową za przewinienie mniejszej wagi, którą stanowi upomnienie oraz kary dyscyplinarne, które w ustawie zostały uszeregowane od najmniej do najbardziej uciążliwych. Karami dyscyplinarnymi są:

- nagana,

- nagana z ostrzeżeniem,

- nagana z pozbawieniem możliwości awansowania przez okres do dwóch lat do wyższej grupy wynagrodzenia lub na wyższe stanowisko,

- przeniesienie na niższe stanowisko,

- wydalenie z pracy w urzędzie.

Katalog kar jest zamknięty, co oznacza, że komisja dyscyplinarna nie może urzędnikowi wymierzyć innej kary niż przewidziana w ustawie.

Upomnienie

Kara porządkowa upomnienia stanowi najmniej uciążliwą z sankcji, jaka może dotknąć urzędnika mianowanego za naruszenie obowiązków pracownika. Upomnienia udziela kierownik urzędu. Urzędnik państwowy może, w ciągu 3 dni od zawiadomienia go o ukaraniu, odwołać się do kierownika jednostki nadrzędnej (odwołanie nie przysługuje, jeżeli karę wymierzył minister).

Z uwagi na podobieństwo oraz fakt, że ustawa o pracownikach urzędów państwowych nie określa trybu nakładania tej kary w piśmiennictwie przejmuje się, że nie ma przeszkód, aby na podstawie art. 5 kp posiłkowo stosować w tym zakresie przepisy kodeksu pracy. Jak podkreśla A. Dubownik (Komentarz do ustawy o pracownikach urzędów państwowych w Prawo urzędnicze pod red. K. Barana - Legalis) przyjęcie tezy, iż regulacja odpowiedzialności porządkowej w pragmatyce urzędniczej jest wyczerpująca, praktycznie uniemożliwiałoby stosowanie omawianego reżimu odpowiedzialności, jako że posługiwanie się w tym zakresie przepisami o odpowiedzialności dyscyplinarnej nie wchodzi w grę.

Komisje dyscyplinarne w toku postępowania stosują przepisy kodeksu postępowania karnego, podczas gdy odpowiedzialność porządkowa egzekwowana jest przez kierownika urzędu, który z natury rzeczy nie może stosować procedur prawa karnego. Stosowanie przepisów kodeksu pracy w analizowanej kwestii sprawdzać się będzie, zatem do art. 109, 110 (z modyfikacją polegająca na tym, że urzędnik nie ma prawa do wniesienia sprzeciwu) 113 kp.

Surowsze sankcje

O karach dyscyplinarnych orzekają komisje dyscyplinarne I i II instancji powoływane przez kierowników urzędów, przy których działają. To one decydują, zatem o tym, jaka kara za określone naruszenie będzie urzędnikowi wymierzona. I mają w tym zakresie w zasadzie wolną rękę. Muszą jednak pamiętać o dwóch zasadach. Chodzi tu o zasadę adekwatności i zasadę stopniowalności. Ta pierwsza nakazuje, aby orzekana kara była współmierna do ciężaru przewinienia (naruszenia obowiązków) urzędnika. Ta druga, aby przy orzekaniu preferować o ile to możliwe kary łagodniejsze, jeśli nie ucierpi przy tym zasada adekwatności. Należy, bowiem podkreślić, iż określona przez ustawodawcę hierarchia kar nie przesądza o obowiązku stosowania kar „w kolejności" a zatem aby np. przed zastosowaniem kary nagany z ostrzeżeniem uprzednio wymierzyć karę nagany.

Ważne! Komisja I instancji wymierza karę, biorąc pod uwagę okoliczności popełnienia czynu, stopień winy, szkodliwość społeczną czynu, a także zachowanie się obwinionego przed popełnieniem naruszenia obowiązków pracownika i po jego popełnieniu. Jeżeli obwiniony dopuścił się kilku naruszeń obowiązków pracownika, wymierza się łącznie jedną karę za wszystkie czyny.

Szczegóły w orzecznictwie

Przepisy ustawy o pracownikach urzędów państwowych nie określają sposobu ani trybu wykonywania kar dyscyplinarnych. „Lukę" tę wypełnia orzecznictwo, ale tylko wobec dwóch najbardziej uciążliwych dla urzędników sankcji. Chodzi tu o przeniesienie na niższe stanowisko oraz wydalenie z pracy w urzędzie.

W przypadku pierwszej z wymienionych kar wypowiedział się m.in. NSA (Ośrodek zamiejscowy w Katowicach) w wyroku z 30 listopada 1998 r. (II SA/Ka, 440/97), w którym podkreślił, iż wykonanie kary dyscyplinarnej powinno odpowiadać treści orzeczonej kary i nie może ono zwiększać stopnia dolegliwości orzeczonej kary ani też jej bezpodstawnie łagodzić.

Nie można, zatem pozostawić uznaniu organu służbowego to czy przeniesienie dyscyplinarne ma polegać na przeniesieniu na stanowisko bezpośrednio niższe czy też niższe o kilka szczebli. Brak ścisłej regulacji prawnej w tym zakresie uzasadnia pogląd, że przeniesienie może nastąpić tylko na stanowisko bezpośrednio niższe.

Rozwiązanie stosunku pracy

Orzeczenie kary dyscyplinarnego wydalenia z pracy w urzędzie, z chwilą jego uprawomocnienia się, powoduje rozwiązanie stosunku pracy z objętym tym orzeczeniem urzędnikiem państwowym. W myśl, bowiem art. 14 ust. 1 pkt 2 uopup stosunek pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym ulega z mocy prawa rozwiązaniu z jego winy bez wypowiedzenia w razie prawomocnego ukarania karą dyscyplinarną wydalenia z pracy w urzędzie.

A zatem, co podkreślił SN w wyroku z 14 września 1998 r. (I PKN 312/98, OSNAPiUS 1999 nr 19, poz. 615) prawomocne ukaranie wskazaną karą dyscyplinarną wywiera skutek bezpośredni ("z mocy prawa") w sferze stosunku pracy, powodując jego rozwiązanie. W konsekwencji tego, czynności pracodawcy wynikające ze stanu prawnego powstałego z mocy prawa mają charakter deklaratoryjny lub wykonawczy w znaczeniu technicznym. Nie wchodzi, bowiem już w rachubę oświadczenie woli pracodawcy (decyzja administracyjna właściwego organu), jako element dopiero konstytuujący rozwiązanie stosunku pracy, które już ustawa związała z orzeczeniem dyscyplinarnym. Bezprzedmiotowość wydania decyzji o rozwiązaniu stosunku pracy wyłącza w konsekwencji zastosowanie trybu określonego w art. 38 uopup (możliwość wniesienia odwołanie do kierownika organu nadrzędnego), co pozwala na zastosowanie w tej sytuacji art. 39 uopup zgodnie, z którym spory o roszczenia ze stosunku pracy urzędników państwowych rozpatrywane są w trybie określonym w Kodeksie pracy.

podstawa prawna: art. 34–35, art.38–39 ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn. DzU z 2017 r., poz. 2142 ze zm.)

podstawa prawna: § 25 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 5 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec urzędników państwowych oraz w sprawie komisji dyscyplinarnych i rzeczników dyscyplinarnych (DzU nr 145, poz. 1628)

Co mówi prawo

Ustawa o pracownikach urzędów państwowych

Art. 17 1. Urzędnik państwowy jest obowiązany chronić interesy państwa oraz prawa i słuszne interesy obywateli.

2. Urzędnik państwowy obowiązany jest w szczególności:

1) przestrzegać Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa;

2) strzec autorytetu Rzeczypospolitej Polskiej oraz dążyć do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

3) racjonalnie gospodarować środkami publicznymi;

4) rzetelnie i bezstronnie, sprawnie i terminowo wykonywać powierzone zadania;

5) dochowywać tajemnicy związanej z wykonywaniem obowiązków;

6) rozwijać własną wiedzę zawodową;