„Informuję, że wspólnota europejska zaciąga wspólne długi już od lat 70. XX wieku!” – pisze Janusz Lewandowski („Wszystkie nieprawdy o Krajowym Planie Odbudowy”, „Rz” z 14.05.2021 r.). Jest to klasyczna półprawda, czyli pełne kłamstwo. Po raz pierwszy w historii integracji europejskiej dopiero na mocy decyzji w sprawie zasobów własnych Unii z 2020 r. przy spłacie pożyczki zaciąganej przez Komisję Europejską instytucja ta ma mieć „bezpośredni dostęp do budżetu” państwa członkowskiego będącego w stanie spłacać pożyczkę za inne państwa, jeśli państwa te odmówią spłaty swojej raty lub spłacać nie będą mogły. O tym dowiadujemy się z postanowienia niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (dalej: ostanowienie FTK).
A jednak uwspólnotowieniu długu
Bez choćby elementarnego wyjaśnienia, czym jest federalizacji poprzez wspólny dług, mówienie o braku uwspólnotowienia długu nie ma sensu. Jeśli dotychczas państwa członkowskie udzielały sobie wzajemnie gwarancji finansowych przy wykonywaniu wspólnych projektów, to gwarancje były sprecyzowana w oddzielnej, uprzedniej, dobrowolnej dwustronnej umowie zawieranej przez Komisję Europejską z poszczególnymi państwami. Tak działa największe dotychczasowe unijne zadłużenie, przewidziane w rozporządzeniu z 19.05.2020 r. ustanawiającym mechanizm SURE (nastawiony na ratowanie miejsc pracy w związku z pandemią). Twórcy SURE wiedzieli, że sam akt prawa Unii wprowadzający gwarancje nie wystarcza, bowiem oznaczałby uwspólnotowienie długu.
Czytaj też:
Janusz Lewandowski: Wszystkie nieprawdy o Krajowym Planie Odbudowy
Tymczasem nowa decyzja w sprawie zasobów własnych (podlegająca obecnie ratyfikacji w państwach członkowskich) jest tego zaprzeczeniem. Oznacza unię fiskalną, czyli uwspólnotowienie długu, ale jest to unia „wprowadzana tylnymi drzwiami”, czyli w sposób „niewysłowiony” – tak to ujmuje niemiecka nauka oraz raport niemieckiego NIK-u, wskazane w postanowieniu niemieckiego FTK, 2 BvR 547/21, z 15.04.br. (ogłoszone 21.04.). Według tego orzeczenia unijna decyzja w sprawie zasobów własnych oznacza przeniesienie autonomii budżetowej wykonywanej dotychczas przez parlamenty państw członkowskich, „do swobodnego uznania Komisji Europejskiej”. Chodzi o wyłączne prawo parlamentu krajowego do uchwalania budżetu państwa. Prawo to na mocy traktatu nie zostało przeniesione na instytucje Unii.
Prymat, ale nauki nad populizmem
Każdy kto pisze o tym, że nowa unijna decyzja w sprawie zasobów własnych nie oznacza unii fiskalnej (czytaj: uwspólnotowienia długu) pewnie tego nie napisałby, gdyby przyjął do wiadomości ustalenia oparte na wiedzy naukowej, o których mowa poniżej – albo gdyby znalazł argumenty obalające:
1) Jeśli państwo członkowskie nie wypełnia swoich zobowiązań płatniczych, wtedy pozostałe państwa członkowskie będą angażowane proporcjonalnie w całym okresie spłaty [przez 31 lat] bez konieczności ponownego wyrażania zgody z ich strony w danym momencie” – stanowisko niemieckiej NIK wskazane w postanowieniu niemieckiego TK, oparte na poglądach naukowych. Jak w związku z tym stwierdza FTK: „Oznaczałoby to bezpośredni dostęp [Komisji Europejskiej] do budżetu [państwa członkowskiego].
2) „De facto są to ostatecznie obligatoryjne wezwania do zapłaty [wystosowane przez Komisję Europejską], którymi państwa członkowskie pokryłyby niewypłacalność innych państw członkowskich – są to euroobligacje wprowadzane tylnymi drzwiami”; „Instrument Unii Europejskiej na rzecz Odbudowy oznacza niewysłowione przystąpienie do unii fiskalnej” – czytamy w publikacjach naukowców niemieckich wskazanych w postanowieniu FTK.
3) W przypadku wejścia w życie nowej decyzji w sprawie zasobów własnych Unii, twórcy ustaw budżetowych państw członkowskich nie znaliby ani terminu, ani zakresu wezwania ze strony Komisji Europejskiej do finansowania [innych państw; chodzi o finansowanie części długu, którą otrzymało inne państwo i to inne państwo odmawia spłaty, tzn. „nie zastosuje się do wezwania” Komisji albo nie jest w stanie spłacać, czyli „poinformuje Komisję, że nie będzie w stanie się do niego zastosować” – taką alternatywę zawiera art. 9 ust. 5 akapit 2 ratyfikowanej obecnie decyzji w sprawie zasobów własnych, co oznacza, że nie jest konieczne ogłoszenie jakiegoś „bankructwa” przez państwo odmawiające spłaty swojego długu] i nie byliby tego w stanie obliczyć ani przewidzieć. Nie ma obowiązującego harmonogramu spłat [pożyczki, którą zaciągnie Komisja Europejska]; pozyskanie [przez Komisję Europejską] dodatkowej gotówki mogłaby odbywać się bez zgody zainteresowanego państwa członkowskiego, od którego gotówka ta byłaby w tym momencie wymagana” – postanowienie niemieckiego TK.
4) „Przeniesienie autonomii budżetowej [przynależnej dotychczas parlamentowi państwa członkowskiego] do swobodnego uznania Komisji Europejskiej oznaczałoby całkowitą rezygnację z tej autonomii, jeśli spojrzeć na okres od 2028 r. od 1.01.2028 do 31.12.2058 spłacana ma być pożyczka zaciągnięta przez Komisję Europejską]. W odniesieniu do okresu, w którym powinny nastąpić spłaty, nie ma jeszcze wieloletnich ram finansowych, w których można by umieścić te zobowiązania płatnicze. W zakresie, w jakim budżet [państwa członkowskiego] mógłby w przyszłości zostać obciążony spłatą zaciągniętych zobowiązań, budżet ten podlegałby zewnętrznej kontroli ze strony instytucji Unii Europejskiej. Niemiecki Bundestag byłby narażony na skuteczny finansowo mechanizm, który prowadziłby „do niemożliwych do obliczenia znacznych obciążeń budżetowych bez wyrażenia uprzedniej zgody” (BVerfGE 132, 195, nr boczny 108 [jest to odesłanie do wcześniejszego wyroku FTK, z 12.09.2012 r., dotyczącego Europejskiego Mechanizmu Stabilności, składającego się na serię orzeczeń o pomocy finansowej państwom członkowskim ze strefy euro; w wyroku tym FTK wyszedł z założenia, że pakt fiskalny, który wszedł w życie 1.01.2013 r., nie narusza niemieckiej Ustawy Zasadniczej w szczególności dlatego, iż nie przyznaje unijnym instytucjom żadnych uprawnień, które naruszałyby budżetową odpowiedzialność (autonomię) Bundestagu i zawiera limity zadłużenia odpowiadające niemieckim konstytucyjnym „hamulcom zadłużenia”]”.
5) „Jeżeli Senat [chodzi o izbę FTK] stwierdzi, że ustawa [wyrażająca zgodę na ratyfikację decyzji w sprawie zasobów własnych Unii] jest ultra vires [jest niezgodna z unijnym prawem traktatowym] lub […], że [niemiecka] tożsamość konstytucyjna została naruszona przez decyzję w sprawie zasobów własnych, wtedy na rządzie federalnym, Bundestagu i Bundesracie spoczywałby obowiązek przywrócenia porządku konstytucyjnego wszelkimi dostępnymi im środkami. Powinny sprzeciwić się dalszemu egzekwowaniu decyzji w sprawie zasobów własnych, podjąć kroki w celu jej uchylenia lub dostosowania – nawet, jeśli wymagałoby to zgody wszystkich innych państw członkowskich – oraz podjąć działania w celu maksymalnego ograniczenia skutków krajowych tej decyzji (por. BVerfGE […] 154, 17 [wyrok FTK z 05.05.2020 r.; zgodnie z tym wyrokiem zarówno Europejski Bank Centralny – w decyzji dotyczącej prowadzonego od 2015 r. programu zakupów euroobligacji – jak i Trybunału Sprawiedliwości UE wydając wyrok prejudycjalny z 11.12.2018 r., w sprawie Weiss, C-493/17 – w którym TSUE orzekł o zgodności wspomnianej decyzji EBC z prawem unijnym – wykroczyły poza granice przyznanych tym instytucjom kompetencji, a także naruszyły zasadę proporcjonalności. W konsekwencji decyzja EBC nie będą mieć zastosowania wobec Niemiec, ale FTK przewidział termin trzech miesięcy na rozwianie przez władze Niemiec powstałych wątpliwości, bowiem zaprzestanie uczestnictwa Niemiec w omawianym programie zakupu euroobligacji praktycznie oznaczałoby jego koniec.]). Obejmuje to również dochodzenie już powstałych roszczeń o zwrot wpłaconych kwot (art. 9 ust. 5-8 decyzji w sprawie funduszy własnych), sprzeciw wobec dalszego wykonywania decyzji w sprawie funduszy własnych, a także brak zgody na rozporządzenie w sprawie nowych wieloletnich ram finansowych” [mowa jest o rozporządzeniu obejmującym okres do 2027 r.].
Zamiast zakończenia
Na tworzeniu niewysłowionej federacji polega powojenna historia integracji europejskiej, z prymatem prawa Unii nad prawem krajowym. Jednak argumentacja zastosowana przez J. Lewandowskiego – głosząca, że nawet jeśli spłacimy dług za siebie i ewentualnie dodatkowo coś za kogoś (były komisarz nie zachowuje poprawności i wskazuje konkretne państwo), to i tak ”wyjdziemy na swoje” – rodzi pytanie o to „swoje”. A to „swoje”, stanowi właśnie koszt federalizacji (wprowadzanej tylnymi drzwiami). Może w historii dziejów już nieuniknionej, zwłaszcza po tym, gdy Polska w sumie zgodziła się na ubiegłoroczne unijne rozporządzenie o funduszach za praworządność.
Autor to adwokat, prof. nadzw. dr hab. nauk prawnych.
