100-stronicowy dokument Rzecznika przedstawia argumenty za ułomnością poszczególnych przepisów. Pokazuje, że choć ustawa miała szczytny cel - uporządkowanie przepisów i wzmocnienie bezpieczeństwa w kraju, to napisana została tak nieprecyzyjnie i ogólnie, że służby specjalne otrzymały ogromne i niekontrolowane uprawnienia, a ludzie nie mogą mieć pewności, że nie będą na tej podstawie ścigani. Ustawa nie pozwala bowiem zrozumieć np., o kim i z jakiego powodu można zbierać informacje, kogo i za co można aresztować, kiedy można zakazać demonstracji albo odciąć internet.
Rzecznik podkreśla, że jednym z powodów tego stanu był pośpieszny tryb prac i nieuwzględnienie istotnych uwag zgłaszanych przez ekspertów i organizacje społeczne.
„Tryb procedowania ustawy nie był adekwatny do powagi celu ustawy. Zagwarantowanie fundamentalnej wartości, jaką jest bezpieczeństwo publiczne, powinno wiązać się bowiem z szeroką dyskusją na temat kierunków zmian, konkretnych zagrożeń i sposobu reagowania na nie" – stwierdza Adam Bodnar.
To dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich alarmował Prezydenta RP, by przed podpisaniem tej ustawy skierował ją do sprawdzenia do Trybunału Konstytucyjnego. Tak się jednak nie stało i ustawa weszła już w życie. A 11 lipca Rzecznik otrzymał odpowiedź z Kancelarii Prezydenta podpisaną przez podsekretarz stanu Annę Surówkę-Pasek, że „wskutek niekwestionowanych zagrożeń międzynarodowym terroryzmem poprawa stanu bezpieczeństwa Polski (...) stała się niezbędna i z tego powodu Prezydent RP podpisał ustawę".
RPO: Cele ustawy są słuszne
Rzecznik Praw Obywatelskich wielokrotnie podkreślał, że efektywność działania państwa w zakresie nie tylko reagowania, ale także przeciwdziałania zagrożeniom jest szczególnie istotna w warunkach globalizacji przestępczości. Demokratyczne państwo prawne nie może ignorować rosnącego znaczenia nowych technologii, skali ich wykorzystywania, niekiedy również w celu naruszania prawa.
Dlatego służby muszą być wyposażone w stosowne uprawnienia, muszą mieć warunki finansowe i organizacyjne do efektywnej walki z naruszeniami prawa. Jak chronić bezpieczeństwo nie grożąc wolności?
Ponieważ jednak działania organów ścigania oraz służb specjalnych, a zwłaszcza te, które realizowane są w warunkach niejawności, pozostają w naturalnym konflikcie z niektórymi prawami podstawowymi człowieka (prawem do prywatności, wolnością komunikowania się, ochroną autonomii informacyjnej, a także konstytucyjną gwarancją sądowej ochrony praw jednostki), problem, jak to dobrze uregulować prawnie, jest przedmiotem prac prawników w całym demokratycznym świecie.
Dlatego jest wiele wzorów, w tym dokumentów międzynarodowych, które mogą być w tym względzie inspiracją – przypomina RPO.
Chodzi bowiem nie tylko o to, by państwo zapewniło bezpieczeństwo, lecz by hasłem walki z terroryzmem nie ingerowało w prawa i wolności człowieka w sposób nieproporcjonalny i nadmierny. Wtedy bowiem środki ochrony bezpieczeństwa publicznego w postaci legalnie dopuszczalnej działalności organów ścigania oraz służb specjalnych, same w sobie stwarzają zagrożenie dla tych wolności.
W przypadku ustawy antyterrorystycznej zagrożenia te stwarza już sama definicja zdarzenia, przed którym mamy być chronieni - „Zdarzenia o charakterze terrorystycznym". Obywatele nie wiedzą też, czy i z powodu jakiej ich aktywności (skoro nie wiadomo, czym jest „zdarzenie...") ich dane będą zbierane przez służby, kto będzie miał do nich dostęp i co będzie, jeśli służby zbiorą informacje nieprawdziwe, a potem podejmą na ich podstawie działania. Nieprecyzyjne są przepisy o tymczasowym aresztowaniu i o blokowaniu internetu. – To dlatego regulacje ustawy o działaniach antyterrorystycznych w wielu miejscach budzą istotne wątpliwości – stwierdza rzecznik praw obywatelskich Adam Bodnar we wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. Co jest we wniosku RPO
„Zdarzenia o charakterze terrorystycznym" – co to jest i przed czym chroni ustawa?
Rozważania na temat zgodności zaskarżonych przepisów ustawy Rzecznik zaczyna od analizy podstawowego pojęcia, jakim jest definicja „zdarzenia o charakterze terrorystycznym". Zostało ono określone jako sytuacja, co do której istnieje podejrzenie, że powstała na skutek przestępstwa o charakterze terrorystycznym, o którym mowa w art. 115 § 20 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), lub zagrożenia zaistnienia takiego przestępstwa.
Pojęcie to wykorzystywane jest przede wszystkim do zdefiniowania „działań antyterrorystycznych", a ustawa odsyła do niego po wielekroć w swych kluczowych punktach.
Problem w tym, że pojęcie jest niejasne, a - jak podkreślił TK - „ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu w praktyce zakresu podmiotowego i przedmiotowego ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki" (zob. wyrok z 22 maja 2002 r. w sprawie K 6/02 albo wyrok z 14 czerwca 2000 r. w sprawie P 3/00).
Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów - człowiek ma prawo do tego, by decydować o swoim postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą (por. wyrok TK z 14 czerwca 2000 r. w sprawie P 3/00).
Tymczasem pozbawiona precyzji definicja „zdarzenia o charakterze terrorystycznym" pozwala na bardzo szeroką interpretację, zwłaszcza w sytuacji „zagrożenie zaistnienia" przestępstwa o charakterze terrorystycznym.
Na etapie prac parlamentarnych wskazywano, że podejrzenie powinno przynajmniej mieć charakter „uzasadniony", tak aby ograniczyć zakres oddziaływania tego przepisu – ustawodawca takiej zmiany jednak nie wprowadził. Wydaje się to istotne zwłaszcza w kontekście „działań antyterrorystycznych", które obejmują działania organów publicznych polegające na zapobieganiu zdarzeniom o charakterze terrorystycznym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych przedsięwzięć, reagowaniu w przypadku wystąpienia takich zdarzeń oraz usuwaniu ich skutków, w tym odtwarzaniu zasobów wykorzystywanych do reagowania na nie.
Pojęcie to jest przesłanką do wprowadzenia określonych stopni alarmowych (art. 15 ustawy), zaś wprowadzenie trzeciego lub czwartego stopnia alarmowego oznaczać może ograniczenie prawa do zgromadzeń (art. 21 ustawy).
Kto może trafić do rejestru Szefa ABW
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego dostał zadanie prowadzenia wykazu osób, które – ujmując ogólnie – mogły mieć związek ze zdarzeniem o charakterze terrorystycznym. W wykazie gromadzone są zatem dane osobowe, a prowadzony on jest w bardzo ogólnie określonym celu realizacji zadania.
We współczesnych realiach walki z terroryzmem możliwość szybkiej identyfikacji osoby mającej związek ze zdarzeniem o charakterze terrorystycznym stanowi istotę sukcesu. Umożliwia to również wymianę danych ze służbami państw trzecich, co przy zniesionych kontrolach granicznych w ramach porozumienia z Schengen wydaje się być w pełni uzasadnione.
Jednak żeby zrozumieć, czyje dane gromadzi teraz Szef ABW, trzeba sobie uświadomić, że przy konstrukcji jego uprawnień posłużono się niejasnym i nieprecyzyjnym pojęciem „zdarzenia o charakterze terrorystycznym". Do tego ustawodawca wskazuje, że zbieranie danych może być odpowiedzią na „uzasadnione podejrzenie możliwości prowadzenia" przez określone osoby działań zmierzających do popełnienia przestępstwa o charakterze terrorystycznym, a nie chociażby „uzasadnionego podejrzenia prowadzenia" przez określone osoby takiej działalności.
Żaden organ państwowy nie będzie też odpowiedzialny za weryfikację prawidłowości ustaleń Szefa ABW. Żaden też przepis nie przewiduje, by Szef ABW zobowiązany był do dokonywania weryfikacji potrzeby dalszego przetwarzania zebranych danych osobowych. Ustawa nie tylko nie wprowadziła żadnej możliwości zapoznania się przez podmiot, którego dane znalazły się w wykazie, z tym faktem, nie przyznała żadnych uprawnień do żądania sprostowania czy usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych czy zebranych w sposób sprzeczny z ustawą, ale też nie przewidziała żadnej innej możliwości kontroli – nawet bez wiedzy podmiotu zainteresowanego.
Do tego ustawa przewiduje, że Szef ABW w zarządzeniu zdecyduje, jaki będzie zakres informacji gromadzonych w wykazie i na jakich zasadach będzie je przekazywał innym służbom.
Rozwiązania tego nie sposób pogodzić z Konstytucją, która wskazuje, że zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa, oraz że zarządzenie nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.
Kto ty jesteś? Polak czy nie-Polak?
Zaskarżony przepis art. 9 ust. 1 ustawy o działaniach antyterrorystycznych przewiduje możliwość stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych wobec osób niebędących obywatelami Rzeczypospolitej Polskiej, ustanawiając regulację o charakterze szczególnym w stosunku do ogólnych mechanizmów – dotyczących także obywateli polskich – przewidzianych m.in. w ustawie o Policji. Zarządzenie kontroli operacyjnej wobec cudzoziemców nie wymaga więc zgody żadnego organu zewnętrznego w stosunku do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
Rzecznik Praw Obywatelskich podziela stanowisko, że niejawne pozyskiwanie informacji może stanowić skuteczny i zarazem konieczny do zwalczania masowych niebezpieczeństw współczesności środek, a zwłaszcza do zwalczania szczególnie niebezpiecznej działalności terrorystycznej. Rzecznik wielokrotnie zwracał uwagę, że tego typu środki nie tylko mogą być uznane za dopuszczalne w określonych układach sytuacyjno-prawnych, ale czasami nawet mogą okazać się wręcz konieczne dla zapewnienia pełniejszej realizacji praw i wolności jednostki. Niemniej jednak tego typu ingerencjom zawsze powinny towarzyszyć odpowiednie zabezpieczenia praw i wolności jednostki, które mogą zostać potencjalnie naruszone.
Zatem skoro ustawodawca zdecydował się na pozbawienie pewnych grup jednostek fundamentalnego prawa do prywatności, to jego konstytucyjnym obowiązkiem w demokratycznym państwie prawa jest zapewnienie minimalnego standardu ochrony w postaci ustanowienia chociażby następczej kontroli sądowej w tym zakresie.
Brak takiego rozwiązania należy uznać za sprzeczny z podstawowymi założeniami ustroju prawnego Rzeczypospolitej Polskiej.
W art. 10 ust. 1 ustawy uregulowano przesłanki uzasadniające dopuszczalność pobierania danych biometrycznych (obrazu linii papilarnych, wizerunku twarzy lub nieinwazyjnego pobierania materiału biologicznego w celu oznaczenia profilu DNA osoby niebędącej obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej).
Warto pamiętać, że ustawa antyterrorystyczna nie wprowadza tych rozwiązań niejako od początku, bo są one – tyle że bardziej precyzyjnie sformułowane – w ustawie o Straży Granicznej i w ustawie o ABW. Co prawda, przepisy te nie przewidują uprawnienia do pobierania materiału biologicznego w celu oznaczenia DNA, jednak ta możliwość została dodana do ustawy antyterrorystycznej dopiero na etapie prac sejmowych, a zatem w świetle powyższego wyraźnie widać, że art. 10 ust. 1 ustawy o działaniach antyterrorystycznych został przyjęty w celu odstąpienia od wymogów związanych z gwarancjami proceduralnymi dla osób, których dane mają zostać pobrane i którym – w przypadku zastosowania trybu wynikającego z ustawy o działaniach antyterrorystycznych – nie będą w związku z tym przysługiwały żadne środki prawne.
W tym kontekście warto zwrócić uwagę na jedną rzecz – choć przepisy mają dotyczyć „osoby niebędącej obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej", to ponieważ można je stosować m.in. „gdy istnieje wątpliwość co do tożsamości osoby", to de facto mogą być tej procedurze poddani także obywatele polscy.
Istotne jest także to, że przepis ten nie tylko nie posługuje się żadną kategorią kodeksową, co umożliwiłoby zastosowanie gwarancji proceduralnych, lecz odwołuje się do bardzo ogólnych i nieprecyzyjnych pojęć „istnienia podejrzenia" lub „istnienia wątpliwości". Już samo to – w świetle przywołanego w poprzednich punktach wniosku stwierdzenia dotyczącego wymogu precyzyjności przepisów ograniczających prawa i wolności człowieka – stanowi naruszenie zasady zaufania do państwa i zasady przyzwoitej legislacji, wywodzonych z art. 2 Konstytucji. Użycie podwójnie nieprecyzyjnych i ocennych pojęć (np. w przypadku art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy – „podejrzenia" związku osoby ze „zdarzeniem o charakterze terrorystycznym") uzasadnia stwierdzenie, że przepis art. 10 ust. 1 ustawy o działaniach antyterrorystycznych narusza art. 2 Konstytucji.
Wątpliwa jest też konieczność koncentrowania się przez ustawodawcę wyłącznie na danych osobowych osób, które nie posiadają polskiego obywatelstwa. Całkowicie pomija się bowiem w ten sposób zagrożenie, jakie może wynikać z działań obywateli Polski. Tym samym, wprowadzone rozróżnienie, które dodatkowo łączy się z szerokimi i nieostrymi przesłankami może być uznane za mające charakter arbitralny i nieuzasadniony w świetle art. 31 ust. 3 w zw. z art. 37 Konstytucji. Nie ma powodów, by prawo osób, które nie posiadają polskiego obywatelstwa, do ochrony danych osobowych, czy prawa do prywatności, było ograniczone w sposób dalej idący niż prawa obywateli polskich.
Gdzie może zajrzeć Szef ABW?
Artykuł 11 ustawy o działaniach antyterrorystycznych upoważnia Szefa ABW do nieodpłatnego dostępu do danych i informacji zgromadzonych w rejestrach publicznych i ewidencjach prowadzonych przez w zasadzie wszystkie podmioty publiczne na szczeblu centralnym, które prowadzą jakiekolwiek rejestry oraz ewidencje, oraz przez jednostki organizacyjne podległe i nadzorowane. Dostaje też prawo do wglądu do wszelkich rejestratorów obrazu umieszczonych w obiektach użyteczności publicznej, przy drogach publicznych i innych miejscach publicznych
To również oznacza szeroką ingerencję w prawo do prywatności osób, wobec których ustawa nie przewiduje żadnych uprawnień informacyjnych. Trzeba podkreślić, że – według informacji uzyskanych z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji przez Rzecznika Praw Obywatelskich – prace nad ustawą regulującą ogólne zasady stosowania monitoringu wizyjnego trwają, ale nie wiadomo, czy i kiedy się zakończą oraz jakie będą jej uregulowania. W ostatnim czasie, w wyniku korespondencji prowadzonej od 2011 r. przez RPO, 24 maja 2016 r. Rzecznik otrzymał odpowiedź MSWiA, że projekt założeń do projektu ustawy o monitoringu wizyjnym został wycofany spod obrad Zespołu do spraw Programowania Prac Rządu.
Warto dodać, że podobne przepisy istnieją w ustawie o Policji, tyle że dużo bardziej precyzyjnie określają cel, w jakim dane są pozyskiwane, a także sposób posługiwania się nimi.
Kogo można tymczasowo aresztować?
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich przewidziana w art. 26 ust. 2 ustawy możliwość stosowania tymczasowego aresztowania na podstawie jedynie uprawdopodobnienia popełnienia, usiłowania lub przygotowania do popełnienia przestępstwa o charakterze terrorystycznym, pozostaje w sprzeczności z fundamentalnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego. Ten przepis, posługując się pojęciami wyjątkowo nieostrymi, stwarza podstawę do daleko idącej ingerencji w sferę praw i wolności, w szczególności w sferę nietykalności osobistej jednostki.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich „uprawdopobnienie" dokonania, usiłowania lub przygotowania czynu o charakterze terrorystycznym nie może w sposób wystarczający legitymizować tak daleko idącej ingerencji w wolność jednostki.
Jak można dziś zablokować internet?
W art. 38 pkt 6 ustawy wprowadza się zmiany w ustawie o ABW polegające m.in. na dodaniu art. 32c, dopuszczającego blokadę dostępności w „systemie teleinformatycznym" określonych „danych informatycznych", mających związek ze zdarzeniem terrorystycznym lub „usług teleinformatycznych" służących lub wykorzystywanych do spowodowania zdarzenia o charakterze terrorystycznym. I znowu przepis ten posługuje się albo określeniami, które nie mają definicji legalnej i w związku z tym będą powodowały trudności z ich interpretacją (jak np. „dane informatyczne"), albo przewiduje odwołanie do pojęcia „zdarzenia o charakterze terrorystycznym", które także precyzyjne nie jest.
Można zatem wyobrazić sobie, że blokada będzie dotyczyła zarówno pojedynczych komentarzy, jak też całych portali społecznościowych, czy elektronicznych wydań gazet. Nie jest też jasne, czy zakaz blokowania ma dotyczyć tylko uniemożliwienia dostępu do określonych informacji na konkretnej stronie internetowej, blokowania całej witryny, czy też całej domeny internetowej, a może nawet aplikacji internetowych, skoro blokowanie dotyczyć ma nie tylko danych, ale również usług teleinformatycznych.
Użycie niejasnych, nieprecyzyjnych i ocennych pojęć, które w istocie są wykorzystywane przy ograniczeniu praw i wolności jednostki, musi być uznane – z tych samych powodów, o których była mowa we wcześniejszych punktach wniosku – za niezgodne z art. 2 Konstytucji.
- Zwalczanie terroryzmu i prawidłowe rozpoznawanie zagrożenia terrorystycznego niewątpliwie stanowi istotne zadanie państwa, którego obowiązkiem jest stanie na straży bezpieczeństwa osób pozostających w jego jurysdykcji. Wobec tego pozytywnie należy ocenić podjęcie inicjatywy ustawodawczej w tym obszarze. Jednak wszelkie środki prawne służące do osiągnięcia tego celu muszą być proporcjonalne i ingerować w prawa człowieka jedynie wówczas i jedynie w takim zakresie, jaki jest konieczny i niezbędny. Regulacje ustawy o działaniach antyterrorystycznych w wielu miejscach budzą istotne wątpliwości, co do ich zgodności ze standardem konstytucyjnym oraz wynikającym z EKPCz i KPP UE – stwierdza rzecznik praw obywatelskich Adam Bodnar we wniosku do Trybunału Konstytucyjnego.
