Przekonamy się o tym po lekturze trzech przepisów zawartych w słynnym projekcie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ogólnego systemu warunkowości dla ochrony budżetu Unii z 6.11.2020 r., wynegocjowanego przez instytucje Unii (trilog: Parlament Europejski, Rada i Komisja Europejska).
Art. 2a ust. 1 lit. a: Do celów stosowania niniejszego rozporządzenia w szczególności następujące elementy mogą [wyróżnienia moje, W.G.] wskazywać na naruszenie zasad praworządności: zagrożenie niezależności wymiaru sprawiedliwości.
Art. 3 ust. 1: Odpowiednie środki podejmuje się, jeżeli zostanie ustalone, zgodnie z art. 5, że naruszenia zasad praworządności w państwie członkowskim wpływają lub istnieje poważne ryzyko, że wpłyną na należyte finansowe zarządzanie budżetem UE lub ochronę interesów finansowych Unii w wystarczająco bezpośredni sposób.
Art. 3 ust. 2 lit. g: Do celów stosowania niniejszego rozporządzenia naruszenia zasad praworządności dotyczą co najmniej jednego z następujących punktów: inne sytuacje [nie muszą dotyczyć zachowań państw członkowskich – przyp. mój, W.G.] lub zachowania władz państw członkowskich mające wpływ na należyte zarządzanie finansami z budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii.
Wyróżnione (wyboldowane) fragmenty przepisów projektu z 6.11.2020 r. powtarzają konstrukcje normatywne zawarte w pierwotnym projekcie rozporządzenia, 2.5.2018 r. W pierwotnym projekcie jako kryterium (przesłanka materialna) wypłaty funduszy unijnych przyjęto „praworządność" (angielska wersja językowa posługuje się pojęciem „the rule of law") definiowaną w oparciu o wszystkie wartości zawarte w art. 2 Traktatu o UE (art. 2 lit. a pierwotnie projektowanego przez Komisję rozporządzenia). Konkluzje Rady Europejskiej z 21.07.2020 r. (EUCO 10/20) przyjęły szersze kryterium w postaci „ogólnych zasad zawartych w Traktatach Unii", a „w szczególności wartości zapisanych w art. 2 TUE" (akapit pierwszy pkt A24 konkluzji). Natomiast teraz, według analizowanego projektu z 6.11.2020 r., poprawiającego projekt pierwotny (kontynuacja prac legislacyjnych), Komisja przy inicjowaniu wstrzymywaniu wypłaty funduszy unijnych (co zatwierdzać ma Rada złożona ministrów UE większością kwalifikowaną), nie będzie już potrzebowała traktatów Unii z ich zasadami ogólnymi. Wystarczą, uznane przez Komisję za doniosłe, jakiekolwiek ang. „other situations" / „inne sytuacje", które zostały sformułowane w formie alternatywnej wobec „zachowań władz państw członkowskich mających wpływ na należyte zarządzanie finansami z budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii" (art. 3 ust. 2 lit. g) – ma to być tożsame (automatyzm) z naruszeniem zasady praworządności („breaches of the principles of the rule of law" – art. 3 ust. 2 in pr.). Przesłanki „other situations or conducts" nie zawierał pierwotny projekt. W konsekwencji teraz do zawieszenia unijnych płatności (art. 4 i art. 5) wystarczyć mają uznane przez Komisję (dyskrecjonalność) przesłanki zawierające się w katalogu zupełnie otwartym, określonym jako „other situations" (po tym, jak zgodzi się na to Rada kwalifikowaną większością).
Niezależnie od tego (od „other situations"), w myśl prawa traktatowego (art. 7 Traktatu o UE) sankcje, w tym wstrzymanie wypłaty funduszy unijnych, z tytułu naruszenia praworządności mogą być wymierzone państwom członkowskim przez Radę stanowiącą większością kwalifikowaną (ust. 3 art. 7 TUE), tak jak przewiduje analizowany projekt rozporządzenia, ale nie wtedy, gdy istnieje samo ryzyko naruszenia praworządności, lecz naruszenie to musi nastąpić – to po pierwsze (ust. 2 art. 7); po drugie naruszenie to ma być „poważne i stałe" (ust. 2 art. 7); po trzecie, podmiotem uprawnionym do stwierdzenia tego naruszenia jest Rada Europejska stanowiąca jednomyślnie (ust. 2 art. 7), czyli szczyt unijny (prezydenci lub premierzy), a nie ministrowie państw członkowskich.
Analizowany projekt odpowiada jedynie przepisowi zawartemu w ust. 3 art. 7 TUE, natomiast nie spełnia wszystkich trzech wymogów traktatowych z ust. 2 art. 7 TUE. Oznacza to oczywiste (widoczne gołym okiem) i rażące (istotne) naruszenie prawa traktatowego poprzez jego zmianę w drodze innej niż traktatowa. Dlatego Służba Prawny Rady i Trybunał Obrachunkowy w opiniach, wydanych do pierwotnego projektu rozporządzenia, zwracały wagę na niezgodność projektowanych przepisów z prawem traktatowym.
Do tej pory było wiadomo, że w Unii „panami traktatów" są państwa członkowskie, a Komisja jest „strażnikiem traktatów". Teraz Komisja ma stać się panem „sytuacji".
Autor jest prof. nadzw. dr hab. nauk prawnych, adwokatem
