Skutki utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane warunkuje możliwość uzyskania pozwolenia na budowę. Okazuje się, że utrata wskazanego tytułu prawnego już po uzyskaniu tej decyzji może skutkować jej wygaśnięciem i to nawet wtedy, gdy inwestor rozpoczął realizację inwestycji. Każda taka sytuacja powinna być jednak szczegółowo badana, zwłaszcza że przepisy prawne nie wskazują wprost konsekwencji związanych z utratą powołanego prawa i jego wpływu na byt prawny wydanego pozwolenia na budowę, a orzecznictwo sądowe jest w tym zakresie niejednolite.

Nie tylko właściciel

Definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została wskazana przez ustawodawcę w art. 3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (dalej: „Prawo budowlane"). W świetle tego przepisu, pod pojęciem tym należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Inwestor nie musi zatem być właścicielem nieruchomości, aby uzyskać pozwolenie na budowę i następnie realizować inwestycję, o ile legitymuje się innym z wskazanych tytułów prawnych. Może nim być na przykład:

- służebność przesyłu (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 2017 roku, sygn. akt: II  OSK 2004/15),

- umowa użyczenia nieruchomości lub nawet umowa nienazwana, nieuregulowana w ustawie z 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2016 roku, sygn. akt: II OSK 103/15).

Wykazanie przedmiotowego prawa

Jak stanowi art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, przedkłada organowi oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod rygorem odpowiedzialności karnej. Bez spełnienia opisanego obowiązku, pozwolenie na budowę nie może być wydane, o czym wprost przesądza art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Warto w tym miejscu dodać, iż przepisy prawne nie stawiają przed inwestorem jednoczesnego wymogu, aby wykazał się określonym tytułem prawnym do nieruchomości. W rezultacie, organ nie ma podstaw do kwestionowania oświadczenia inwestora. Jeżeli jednak powstaną jakiekolwiek niejasności w tym zakresie, między innymi w przypadku podważania tego uprawnienia przez inne strony postępowania, organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest kwestię tę wyjaśnić, nie poprzestając wyłącznie na odnotowaniu faktu złożenia przez inwestora wskazanego wyżej oświadczenia (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 29 czerwca 2016 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 1740/15).

Organ powinien wówczas zbadać, czy podane informacje znajdują oparcie w stosownych dokumentach, w tym w księdze wieczystej sporządzonej dla konkretnej nieruchomości (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 24 listopada 2016 roku, sygn. akt: II OSK 425/15, 2 czerwca 2016 roku, sygn. akt: II OSK 2403/14 oraz 16 października 2014 roku, sygn. akt: II OSK 848/13).

Przykład:

Jan Kowalski zawarł umowę nienazwaną z Piotrem Nowakiem, w ramach której uzyskał prawo do dysponowania jego nieruchomością na cele budowlane w zamian za należne Piotrowi Nowakowi wynagrodzenie. Następnie Jan Kowalski złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wraz z oświadczeniem potwierdzającym tytuł prawny do nieruchomości Piotra Nowaka (posiadającego również status strony tego postępowania). W trakcie prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę Piotr Nowak skutecznie odstąpił od powołanej umowy z Janem Kowalskim wobec braku uiszczenia przez niego należnego wynagrodzenia. Piotr Nowak powiadomił również organ (załączając jednocześnie stosowne dokumenty), iż w wyniku zaistniałej sytuacji Jan Kowalski nie ma tytułu prawnego do jego nieruchomości.

Organ wydający pozwolenie na budowę powinien uwzględnić powyższe okoliczności, ujawnione na etapie prowadzonego postępowania pod kątem ewentualnego wydania decyzji odmownej.

Rozbieżności w orzecznictwie

Złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi niezbędny wymóg do uzyskania pozwolenia na budowę. Nie oznacza to bynajmniej, iż jego utrata po uzyskaniu przedmiotowej decyzji nie ma znaczenia dla prowadzonego procesu budowlanego. Obecnie w orzecznictwie sądowym pojawiają się bowiem stanowiska, zgodnie z którymi inwestor powinien legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie tylko w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, ale przez cały okres realizacji inwestycji.

Aspekt utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w jej wyniku, był już wielokrotnie przedmiotem badania sądów administracyjnych. Judykatura zasadniczo stawała na stanowisku, że utrata wspomnianego prawa nie jest podstawą do wygaśnięcia pozwolenia na budowę (tak m.in.: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 13 maja 1991 roku, sygn. akt: IV SA 366/90 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 28 sierpnia 2015 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 1764/14).

W świetle tej linii orzeczniczej, utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane już po wydaniu decyzji, nie może być postrzegana (niezależnie od okoliczności faktycznych i prawnych) jako „automatyczna" przesłanka do uznania bezprzedmiotowości pozwolenia na budowę. Takiej konsekwencji nie przewidują bowiem przepisy Prawa budowlanego, w tym jego art. 37 ust. 1, odnoszący się do możliwości wygaśnięcia pozwolenia na budowę w przypadku braku rozpoczęcia robót w ciągu 3 lat od uzyskania przez tą decyzję przymiotu ostateczności lub przerwania ich na ten okres.

Fakt utraty tytułu prawnego do nieruchomości może mieć ponadto charakter niejako tymczasowy, umożliwiając inwestorowi jego odzyskanie w przyszłości w celu kontynuowania realizacji uprawnień wynikających z decyzji.

Wystarczy oświadczenie

Powyższe stanowiska znajdowały swoje oparcie również w interpretacji art. 40 Prawa budowlanego. Podkreślano, że pozwolenie na budowę jest związane z przedmiotem, a nie z podmiotem tej decyzji, co z jednej strony zezwala na przeniesienie pozwolenia na budowę, a z drugiej potwierdza możliwość zmian po stronie podmiotu posiadającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z poszanowaniem zasady trwałości decyzji administracyjnych, bez wszczynania postępowania nadzwyczajnego w tym zakresie.

Ponadto, stosownie do przepisów Prawa budowlanego wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zasadniczo wymagane tylko w dacie składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Nie wynika z nich natomiast to, że w konsekwencji utraty tego prawa powinno nastąpić wygaśnięcie tej decyzji. Nie stała się ona bowiem bezprzedmiotowa, a jej wygaśnięcia nie nakazuje art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, ani żaden inny przepis szczególny (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2015 roku, sygn. akt: II OSK 2316/13).

Brak tego tytułu prawnego już po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub w trakcie realizacji inwestycji jest prawnie obojętne (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 19 sierpnia 2014 roku, sygn. akt: II SA/Wr 412/14), prowadząc ewentualnie do komplikacji natury faktycznej związanych z brakiem możliwości wykonywania robót i dysponowania w tym celu daną nieruchomością w znaczeniu nadanym przez prawo cywilne (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 22 stycznia 2016 roku, sygn. akt: II SA/Wr 483/15). Organy administracyjne, a także sądy administracyjne nie zostały przy tym umocowane do tego, aby oceniać kwestie natury cywilistycznej (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 15 września 2016 roku, sygn. akt: II SA/Wr 446/16).

Prawo do realizacji inwestycji

W orzecznictwie sądowym pojawiło się również stanowisko odmienne. Zgodnie z nim, inwestor powinien legitymować się prawem rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości, z którego wynika prawo do jej posiadania i realizacji na niej danej inwestycji nie tylko w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, ale przez cały okres realizacji inwestycji. Mając na względzie konstytucyjną zasadę ochrony własności, wynikającą z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej, obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest nie tylko żądanie wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w momencie składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, lecz również uwzględnienie utraty tego prawa, jeżeli ma to wpływ na możliwość wykonywania przez niego uprawnień z tej decyzji i realizowania przez właściciela nieruchomości przysługującego mu prawa własności.

Organy nie mogą wobec tego ignorować faktu domagania się przez właściciela nieruchomości wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę wydanego na rzecz innego podmiotu, które uniemożliwia wykonywanie praw właścicielskich, w sytuacji, gdy realizacja inwestycji przez podmiot, który uzyskał pozwolenie na budowę stała się niemożliwa w świetle prawa cywilnego. Utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji uniemożliwia wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor i właściciel nieruchomości nie wyrażają zgody na przeniesienie tej decyzji zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego. Taka sytuacja powoduje z jednej strony bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla inwestora który utracił tytuł prawny do nieruchomości, a z drugiej strony naruszenie praw właściciela, który nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę dla własnej inwestycji na tej samej nieruchomości.

Bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowalny wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego. Wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę (wykonanie robót budowlanych) w takiej sytuacji może nastąpić tylko wtedy, gdy utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest oczywista, bezsporna i poparta odpowiednimi dokumentami (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 5 lipca 2016 roku, sygn. akt: II OSK 2351/15 oraz II OSK 2350/15, a także: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyrokach z 23 lutego 2017 roku, sygn. akt: II SA/Sz 1403/16 oraz II SA/Sz 1402/16). ?

podstawa prawna: Ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. DzU z 2016 r., poz. 290 ze zm.)

podstawa prawna: Ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2016 r., poz. 290 ze zm.)

Komentarz eksperta

Katarzyna Marczuk-Pieńkowska, adwokat w Kancelarii Szymańczyk Roman Deresz Karpiński Adwokaci sp. p.

Przedstawione stanowiska nie prezentują jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Istnieje zatem niepewność odnośnie wpływu utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na możliwość wygaśnięcia pozwolenia na budowę. W konkretnym stanie faktycznym organ architektoniczno-budowlany będzie decydował jak zakwalifikować daną sytuację, nie wkraczając jednak w aspekty przewidziane prawem cywilnym. Może być to zadanie niełatwe.

Warto bowiem pamiętać, że pozbawienie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić z przyczyn całkowicie od niego niezależnych (np. poprzez wywłaszczenie w oparciu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej), obejmując jedynie fragment nieruchomości, na którym jest realizowana inwestycja w oparciu o uzyskane wcześniej pozwolenie na budowę i nie kolidując przy tym z planami budowlanymi nowego właściciela. Uznanie wówczas, że decyzja stała się w całości bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia przewiduje przepis prawa, czy też że spełnione zostały inne przesłanki z art. 162 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie znalazłoby prawnego uzasadnienia.

Wygaśnięcie decyzji

Organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: