Planowanie przestrzenne: co się zmieniło i co należy poprawić

Zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym wprowadziły następujące ustawy:

1). Ustawa z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu – do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DzU z 2015 r., poz. 774) – weszła w życie 11 września 2015 r.

Ustawa wprowadza dwa nowe instrumenty. Pierwszy to uchwalany na szczeblu wojewódzkim audyt krajobrazowy. Ma on określać m.in. krajobrazy priorytetowe w skali regionalnej. Jego podstawą będzie rozporządzenie. Z kolei na poziomie gminnym wprowadzono możliwość uchwalania przez gminy nowych aktów prawa miejscowego – gminnych uchwał określających zasady sytuowania tablic reklamowych, urządzeń reklamowych, szyldów i ogrodzeń. Za niedostosowanie się do wymogów takich uchwał reklamodawcy lub właściciele nieruchomości będą uiszczać kary pieniężne.

2). Ustawa z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (DzU z 2015 r., poz. 1777) – weszła w życie 18 listopada 2015 r.

Ustawa zmienia procedurę sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Na tym etapie trzeba prowadzić szerokie analizy ekonomiczne, społeczne i środowiskowe oraz przeprowadzić bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zasadą jest promowanie zabudowy zwartej, czyli zabudowa jest dopuszczalna w bezpośrednim sąsiedztwie innych budynków, a tylko w uzasadnionych przypadkach w innych miejscach. A wśród kluczowych wartości i celów planowania przestrzennego ustawa ta wymienia: jawność i przejrzystość procesów planistycznych, dostęp społeczeństwa do informacji o tych procesach oraz promowanie transportu publicznego jako podstawowego środka transportu i stwarzanie warunków dla rowerzystów i pieszych. Dodano też nowy instrument przestrzenny: miejscowy plan rewitalizacji, który rada gminy może uchwalać na obszarach rewitalizacji. W planie tym można m.in. zakazywać działalności handlowej i usługowej na określonych terenach. Można wprowadzać też rozwiązanie, w ramach którego dany inwestor będzie mógł zrealizować inwestycję na terenie zabudowanym pod warunkiem jednoczesnej realizacji inwestycji ubocznej, korzystnej dla gminy (którą może być np. infrastruktura techniczna, społeczna, lub też lokale mieszkalne).

3). Ustawa z 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych (DzU z 2015 r., poz. 1890) – wchodzi w życie 1 stycznia 2016 r.

Do ustawy wprowadzono nowy instrument przestrzenny – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszaru metropolitalnego, określające kluczowe wytyczne przestrzenne dla całego obszaru. Na szczeblu związku metropolitalnego stworzono też możliwość prac nad aktualizacją gminnych studiów, dla gmin wchodzących w skład związku. Związek metropolitalny będzie kolejnym podmiotem odpowiedzialnym za prowadzenie polityki przestrzennej.

4). Ustawa z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (DzU z 2015 r., poz. 1265) – weszła w życie 15 września 2015 r.

Określono w niej nadzwyczajny tryb realizacji takich inwestycji (uznanych za szczególną formę inwestycji celu publicznego, o szczególnym znaczeniu dla państwa). Dotyczy to konkretnych, wskazanych w ustawie obiektów.

5). Ustawa z 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DzU z 2015 r., poz. 1713) – weszła w życie 11 listopada 2015 r.

W ustawie tej przesądzono ostatecznie o obowiązku lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych tylko na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wskazano też, że rozumie się przez to tylko obiekty o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 metrów kwadratowych.

6). Ustawa z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (DzU z 2015 r., poz. 1338) – weszła w życie 10 października 2015 r.

Zgodnie z jej nowym brzmieniem, nie wymaga zgody ministra przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki klas I – III, jeżeli co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej ich części zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, grunty położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od granicy najbliższej działki budowlanej, grunty położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej, a ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha (bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy kilka odrębnych części). Oznacza to możliwość wydawania pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy dla gruntów spełniających te kryteria.

Niekontrolowany rynek nieruchomości

Adam Kowalewski, architekt, urbanista, dr nauk ekonomicznych; członek Głównej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej; ekspert Konwentu Marszałków Województw

Wprowadzanie po 1994 roku zmiany prawa, w tym ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., systematycznie osłabiają planowanie przestrzenne. Obecnie pomija ono kryteria kulturowe, funkcjonalne i ekonomiczne, narasta chaos urbanizacyjny, rozpraszanie zabudowy wywołuje katastrofalne skutki społeczne i gospodarcze. Wiemy to z wyrywkowych badań, brak bowiem pełnych bilansów tych strat, ponieważ nie monitorujemy skutków zmian zagospodarowania przestrzennego.

Kryzys planowania przestrzennego opisują nawet programy i dokumenty rządowe. Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 oraz Polityka Miejska (2015) przewidują wprowadzenie racjonalnych zasad – ochronę terenów otwartych i koncentrację zabudowy na terenach zurbanizowanych, likwidację lub ograniczenie stosowania decyzji administracyjnych o lokalizacji inwestycji, powiązanie decyzji przestrzennych z prognozami demograficznymi i potencjałem ekonomicznym gmin, wzmocnienie planowania regionalnego, wprowadzenie standardów gwarantujących właściwą jakość zagospodarowania terenu.

Zapowiadane zmiany nie są jednak wprowadzane do prawa. Politycy, rządy i parlament nie doceniają znaczenia planowania przestrzennego. Niewielką poprawę przyniosła ustawa „krajobrazowa", jednak główne systemowe wady planowania przestrzennego nie są usuwane.

Zmiany prawa skutecznie blokują grupy interesu, którym niekontrolowany rynek nieruchomości przynosi olbrzymie, spekulacyjne zyski. Wzmocnienie planowania blokuje również absurdalna „polska" odmiana neoliberalizmu i doktryna wolności zabudowy.

Zasadnicze zmiany systemowe planowania przestrzennego proponuje projekt Kodeksu Urbanistyczno-Budowlanego. W tej sytuacji szanse na jego przyjęcie są niewielkie.

Podstawowym warunkiem naprawy planowania przestrzennego jest poparcie społeczne. Konieczna jest publiczna debata, która uświadomi Polakom, że ponoszą olbrzymie koszty niekontrolowanej urbanizacji i wadliwego planowania. Bez społecznego poparcia planowania przestrzennego nie naprawimy.

Coraz więcej biurokracji

dr Mirosław Gdesz, sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

W mojej ocenie rok 2015 jest stracony dla prawa planowania przestrzennego. Twórcom prawa zabrakło refleksji, które zagadnienia są krytyczne z punktu widzenia całego systemu. Zapomniano, że prawo ma być proste do stosowania i jak najmniej zbiurokratyzowane.

Po kilku latach pracy Komisji Kodyfikacyjnej, wbrew jej wysiłkom, dopuszczono do bezmyślnej dezintegracji planowania. Kolejna specustawa dla strategicznych inwestycji przesyłowych pogłębiła rozproszenie regulacji, zamiast scalić zagadnienia specustaw w jednej ustawie. Wprowadzenie odrębnej ustawy o ochronie krajobrazu z przedziwną instytucją audytu krajobrazowego budzi ciekawość intelektualną, tylko po co narzucać gminom kolejny kosztowny obowiązek? Ochrona krajobrazu następuje poprzez normy planistyczne. Czytając ten akt, można uwierzyć, że „nauka o krajobrazie" to nauka ścisła na równi z matematyką czy fizyką. Łatwo wprowadzać kolejne ograniczenia prawa własności, ale trzeba za nie płacić odszkodowanie. Wreszcie triumf biurokracji nad zdrowym rozsądkiem – czyli ustawa o rewitalizacji. To co w wielu miastach jest dokonywane w oparciu o ogólny system planistyczny, zostało zbiurokratyzowane do kwadratu. Tylko po co? Jedyna zmiana, która jest ciekawa, to wprowadzenie obowiązku budowy dużych obiektów handlowych na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego. Regulacja ta jest jednak spóźniona o kilkanaście lat i jest niebezpieczeństwo, że będzie bardziej służyła do ograniczenia konkurencji między sieciami handlowymi niż do zapewnienia ładu przestrzennego.

Oczekując na audyty krajobrazowe

dr Anna Fogel, radca prawny, kierownik Zespołu Prawnych Podstaw Planowania Przestrzennego w Instytucie Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa w Warszawie

Regulacje zawarte w tzw. ustawie krajobrazowej co do zasady należy ocenić pozytywnie. Powierzenie samorządom województwa kompetencji w zakresie waloryzacji krajobrazów oraz wskazywania krajobrazów szczególnie cennych (priorytetowych) i zasad ich ochrony jest kierunkiem słusznym. Chociaż podnoszone są argumenty, że taki model narusza zasadę subsydiarności i samodzielności gmin, nie można zapominać, że zasada taka powinna się odnosić do tych kwestii, które rzeczywiście dotyczą spraw lokalnych. Tymczasem zarówno skala ochrony krajobrazu, jak i spójność polityki ich ochrony wymaga działań na poziomie ponadgminnym. Ustawa wprowadza hierarchiczną relację polegającą na nadrzędności rekomendacji wynikających z audytu krajobrazowego oraz wyznaczenia stref ochrony krajobrazu. Problemem jest niedopracowanie tych regulacji. Nie jest dookreślone, jaki może być przedmiotowy zakres rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym.

Jednak do czasu uchwalenia audytów krajobrazowych nowe przepisy nie będą mogły być stosowane. A ponieważ nie zostały jeszcze wydane rozporządzenia wykonawcze w sprawie zakresu i metodologii audytów, należy liczyć się z tym, że wskazany przez ustawodawcę okres trzech lat do uchwalenia przez województwa audytów krajobrazowych od wejścia w życie ustawy krajobrazowej jest nierealny.

Praktyka zweryfikuje nowe rozwiązania

dr Maciej J. Nowak, radca prawny, kierownik Pracowni Ekonomiki Przestrzennej, Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny w Szczecinie

Ustawa rewitalizacyjna wprowadza do planowania przestrzennego kilka kontrowersyjnych rozwiązań. Z jednej strony mogą one wywoływać poważne wątpliwości praktyczne. Z drugiej strony czasem mogą być uznane za swoistą forpocztę dalszych zmian. Zmieniono zakres procedury sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dodano do niej bardzo niejasne i nieostre elementy związane z prowadzeniem bliżej nieokreślonych analiz i sporządzaniem bilansu zabudowy. Zapewne otwierać to będzie argumenty niezadowolonym ze studiów inwestorów, skłonnych podważać gminną politykę przestrzenną. Tak samo zastanawiać się można nad tym, czy dbałość o miejsca rowerowe i miejsca dla pieszych należy tak mocno akcentować w całym systemie planowania przestrzennego.

Z drugiej jednak strony należy mieć świadomość tego, że wprowadzane rozwiązania bardzo często mogą stanowić swoisty test tego, jak poszczególne pomysły będą sprawdzać się w rzeczywistości. I tak, kwestie związane ze sporządzaniem bilansu terenów pod zabudowę mogą być traktowane jako sprawdzenie możliwości prowadzenia szerszych inwentaryzacji terenów. Według niektórych pomysłów byłby to ważny punkt dalszych zmian w planowaniu przestrzennym. Tak samo, wprowadzony przez ustawę rewitalizacyjną miejscowy plan rewitalizacji może być łączony ze szczególnymi umowami z inwestorami. Umowy te mogą uzależniać realizację przez inwestora ważnej dla niego inwestycji od realizacji inwestycji ubocznej, ważnej społecznie. Może zgodnie z koncepcjami współzarządzania publicznego stanowi to ważny kierunek włączenia użytkowników przestrzeni do planowania przestrzennego (także w zakresie obejmującym ich finansową odpowiedzialność). Tak więc pomimo pewnego krytycyzmu dla części zmian wynikających z ustawy rewitalizacyjnej, warto praktyczną realizację tych zmian szczegółowo monitorować.

Mała architektura – problem dużych miast

Wojciech Kacperski, socjolog, historyk filozofii, pracownik Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Urzędu m.st. Warszawy

Rady gmin podejmują uchwały regulujące zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, przewidziane w tzw. ustawie krajobrazowej. Ale wcześniej lub później pojawi się problem, z którym samorządy będą musiały się uporać. Będzie on polegał na wyważeniu zapisów między szczegółowością planu miejscowego a ogólnością studium. Sprawa będzie z pewnością łatwiejsza dla mniejszych gmin. Jeśli chodzi natomiast o większe miasta, to wydaje się, że każde z nich napotka ten problem.

Dla przypomnienia przytoczę kilka faktów: rzeczona uchwała jest wprowadzona mocą zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma zatem charakter planu miejscowego (w zakresie reklamy, ogrodzeń i małej architektury). Uchwała ta jednak jest specyficznym planem miejscowym, ponieważ z jednej strony jest ona przewidziana na terenie całej gminy, z drugiej zaś strony posiada roczne vacatio legis, co powoduje, że jej zapisy stają się bardzo mocne. Nade wszystko zaś dotyczy trzech, a w zasadzie czterech bardzo różnych obszarów: reklam, szyldów, małej architektury oraz ogrodzeń. Wiadome jest, że te cztery obszary w dużej mierze definiują naszą przestrzeń publiczną. Jednak trzeba zwrócić uwagę na to, że aby przepisy wprowadzane na mocy tej uchwały były rozsądne oraz porządkowały odpowiednio krajobraz naszych miast, powinny być przygotowane z odpowiednią dbałością o detal. Mała architektura, reklamy, jak również ogrodzenia – o ich negatywnym wpływie na krajobraz ulicy bardzo często decydują detale (poza być może przypadkami skrajnymi, jak wielkoformatowe reklamy czy betonowe ogrodzenia). Niezmiernie ważne jest zatem, aby wprowadzane zapisy w każdym z tych zakresów były odpowiednio precyzyjne oraz podparte pewnym rozeznaniem w terenie. Ciekawe jest również, jak na propozycje samorządów w zakresie nowych regulacji zareaguje lokalna opinia publiczna. Czy 2016 będzie rokiem lokalnych rewolucji?