W 2016 r. wpłynął do starosty krakowskiego wniosek ośmiu inwestorów o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wolnostojących oraz dla ośmiu budynków gospodarczych. Budynki miały powstać w gminie Wielka Wieś, położonej w atrakcyjnym terenie Jury Krakowsko-Częstochowskiej, odległej od centrum Krakowa o zaledwie 15 km.

Czytaj także: Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - granice sprawy wyznacza wnioskodawca 

Inwestorzy przedstawiali swoje zamierzenie jako zabudowę zagrodową, zgodną z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan dla gminy Wielka Wieś został uchwalony w 2005 r. Po późniejszych zmianach w latach 2007—2013, w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego został w 2015 r. ogłoszony jednolity tekst i jednolity rysunek tego planu. Zgodnie z planem, działka, na której miała powstać inwestycja, leży na terenie, przeznaczonym pod: zabudowę zagrodową, budowę budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej i przetwórstwu rolno-spożywczemu, budowę obiektów i urządzeń towarzyszących zabudowie zagrodowej, takich jak dojścia i dojazdy oraz pod infrastrukturę niezbędną dla lokalnych potrzeb.

Próba obejścia prawa

Starosta miał wątpliwości co do zgodności inwestycji z planem. Wprawdzie jej projekt spełnia warunki, dotyczące wskaźników powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, lecz nie będzie to zabudowa zagrodowa, jak twierdzą inwestorzy, lecz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Projekt ma znamiona działalności deweloperskiej, podczas gdy zgodnie z zapisami planu, teren inwestycji jest położony w obszarze rolnym, z możliwością sytuowania tam jedynie zabudowy zagrodowej. Toteż starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zamierzana inwestycja nie posiada bowiem żadnych cech zabudowy zagrodowej, co narusza ustalenia planu.

Decyzją z 8 stycznia 2018 r. wojewoda małopolski potwierdził odmowne rozstrzygnięcie starosty, gdyż plan miejscowy wyklucza realizację na tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tymczasem, co wynika z projektu zagospodarowania terenu, na jednej działce zostało zlokalizowanych osiem budynków mieszkalnych, a ich położenie nie wskazuje na zamiar utworzenia zagród, lecz osiedla domów jednorodzinnych, z towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi i miejscami parkingowymi.

Wojewoda uznał to za próbę obejścia prawa. Podmiejski charakter terenu i związana z tym presja rynku deweloperskiego powoduje, że jest to próba zdominowania dotychczasowego charakteru zabudowy, związanej z produkcją rolną przez zabudowę zespołów mieszkaniowych jednorodzinnych. Świadczy o tym m.in. fakt, że z wnioskiem o pozwolenie na budowę wystąpiło ośmiu inwestorów, lecz tylko jeden z nich jest współwłaścicielem działki inwestycyjnej, i tylko on odwołał się od decyzji starosty Pozostali, nawiasem mówiąc, właściciele gospodarstw rolnych w tej gminie, mają jedynie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie stosunku zobowiązaniowego.

Wokół jednego podwórka

Wraz ze skargą jednego z inwestorów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pojawiła się więc generalna kwestia, jaką jest pojęcie zabudowy zagrodowej. Określają je wprawdzie różne akty prawne, lecz brak legalnej ustawowej definicji powoduje, iż istniejącą lukę musi w praktyce wypełniać orzecznictwo sądowe.

Z definicji, zawartej w prawie budowlanym i rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wynika, że zabudowa zagrodowa to szczególny rodzaj zabudowy, którą stanowią budynki mieszkalne i gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Orzecznictwo sądów administracyjnych dodało do tego wymóg, by był to zespół budynków, usytuowanych wokół jednego podwórza, służący obsłudze konkretnego gospodarstwa rolnego. Dalsze regulacje przewiduje ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego oraz ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tymi aktami, ważne jest funkcjonalne powiązanie budynku mieszkalnego z gospodarstwem rolnym. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się więc od siebie.

Posługując się wspomnianymi przepisami oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, krakowski wojewódzki sąd administracyjny uznał, że decyzje starosty i wojewody były prawidłowe, a argumenty skargi błędne. Pojęcie zabudowy zagrodowej jest oparte na kilku kryteriach, które nie zostały zachowane przez inwestora. Planowana inwestycja nie jest zabudową zagrodową, gdyż nie ma cech zabudowy zagrodowej. Nie jest funkcjonalnie połączona z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, i  ma wyłącznie charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, której nie można realizować na gruntach rolnych. Zamiar zrealizowania przez inwestorów ośmiu budynków mieszkalnych oraz ośmiu budynków gospodarczych o powierzchni użytkowej zaledwie 4,33 m kw, przekreśla do reszty rzeczywisty charakter zabudowy zagrodowej, powiązanej z faktycznym prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nie ma więc podstaw do uznania jej za zabudowę zagrodową - orzekł WSA, oddalając skargę. Organy administracji słusznie uznały, że planowana inwestycja nie spełnia kryteriów uznania jej za zabudowę zagrodową.