Postępowanie administracyjne: prawo strony do „ostatniego słowa”

Na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego powyższa zasada została unormowana w art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Z kolei w postępowaniu podatkowym jest ujęta w art. 123 Ordynacji podatkowej (o.p). Niezależnie od różnic w przepisach szczególnych zasada ta ma fundamentalne znaczenie dla jakiegokolwiek postępowania administracyjnego z uwagi na zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Czytaj także: Jak liczyć terminy w postępowaniu administracyjnym

Kodeks postępowania administracyjnego

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału stron odnosi się do wszystkich stadiów postępowania administracyjnego. Organ jest zobowiązany zapewnić stronie możliwość wypowiedzenia się w sprawie od momentu jego wszczęcia, poprzez postępowanie dowodowe aż do momentu wydania decyzji administracyjnej albo odpowiedniego postanowienia kończącego postępowanie w danej instancji.

Należy podkreślić, że ma ona zastosowanie do postępowania przed organami orzekającymi zarówno w I i II instancji, stąd tak samo dotyczy postępowania odwoławczego i wznowieniowego. Natomiast wiąże się ona z koniecznością prowadzenia postępowania dowodowego przez organ. Nie obejmuje ona przy tym postanowień procesowych, np. postanowienia dowodowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1260/17, LEX nr 2648433).

W przypadku rozpoczęcia procedury bez znaczenia jest czy jest ona wszczęta na wniosek strony, czy została wszczęta z urzędu. Przykładem uchybienia tej zasadzie na tym etapie jest niewydanie postanowienia o wszczęciu postępowania (wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., sygn. I FSK 2030/16, LEX nr 2503311).

Generalnie można powiedzieć, że przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek każdorazowego zbadania czy niezapewnienie stronie udziału na pewnym etapie postępowania administracyjnego mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Jakkolwiek wykazanie, że uchybienie takiemu obowiązkowi skutkowało wydaniem aktu administracyjnego odmiennej treści niż oczekiwana jest obowiązkiem strony (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1260/17, LEX nr 2648433).

Ordynacja podatkowa

Podobnie rzecz ma się w sprawach prowadzonych przez organy podatkowe – Krajową Administrację Skarbową, ministra finansów albo jednostki samorządu terytorialnego w wypadku podatków lokalnych. Na gruncie o.p. o jej znaczeniu świadczy orzecznictwo sądów administracyjnych: „Znaczenie zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, wyrażonej w art. 123 § 1 o.p. jest fundamentalne.

Przepis ten nakłada na organy podatkowe obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nakazuje umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań." (wyrok WSA w Łodzi z 27 lutego 2019 r., sygn. I SA/Łd 658/18, LEX nr 2636730).

Z powyższego wynika, że organy administracji publicznej zobowiązane są zawsze do zapewnienia czynnego udziału strony w taki sposób, by nie miał on charakteru pozornego. Strona postępowania administracyjnego (zarówno ogólnego jak i podatkowego) musi mieć zagwarantowaną możliwość wypowiedzenia się co do całego materiału sprawy po zapoznaniu się z nim. Niedopuszczalna jest sytuacja w której organ umożliwia np. wgląd do akt sprawy, jednakże czyni to w warunkach uniemożliwiających przedstawienie stronie własnych twierdzeń i wniosków po dokonaniu takiej czynności (wyrok WSA w Łodzi z 24 kwietnia 2018, sygn. I SA/Łd 114/18, LEX nr 2493715). Z drugiej strony zasada czynnego udziału strony nie powinna być nadużywana przez stronę. Nie wynika z niej na przykład obowiązek organu by ten na żądanie udostępniał akta sprawy zawsze i w każdych okolicznościach (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2018, sygn. III SA/Gl 203/18, LEX nr 2507763).

Odmienność regulacji ogólnej i podatkowej

Niezależnie od wspólnych punktów wiążących się ze stosowaniem tej zasady w procedurze ogólnej i podatkowej ustawodawca zdecydował się na odmienne jej uszczegółowienie w obu postępowaniach. Poza odmiennym określeniem sytuacji w których możliwe jest odstąpienie od stosowania takiej zasady, ujęte jest odpowiednio w art. 10 § 2 k.p.a. i art. 123 § 2 o.p. – należy wskazać zwłaszcza na art. 79a k.p.a. i art. 200 o.p.

Artykuł 79a k.p.a. został wprowadzony do kodeksu na skutek jego dużej nowelizacji, która miała miejsce w kwietniu 2017 r. Przepis zawarty w art. 79 § 1 k.p.a. odnosi się tylko do postępowań wszczętych na wniosek strony i nakłada obowiązek na ograny administracji publicznej polegający na tym, że organ musi wskazać przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem. Konsekwencją obowiązywania zawartej w nim normy prawnej jest konieczność wskazania stronie terminu w jakim może ona wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia takich przesłanek.

Sens takiego rozwiązania został wyjaśniony w jednym z orzeczeń sądu administracyjnego: „Przepis art. 79a k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego" (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 31 stycznia 2019, sygn. II SA/Sz 1178/18, LEX nr 2619990).

Zawiadomienie strony

Praktyczną konsekwencją wynikającą z obowiązywania art. 79a k.p.a. dla organów administracji publicznej jest konieczność dokonywania odpowiednich zawiadomień w sytuacji w której zgromadzony materiał dowodowy będzie wskazywał na niemożność wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Przed dokonaniem takiej czynności należy zawiadomić stronę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego.

Takie zawiadomienie nie może być jednak ogólne. Konieczne jest by w treści wezwania zostało zawarte szczegółowe określenie jakich informacji lub dowodów potrzebuje organ. Obowiązek ten istnieje niezależnie od wcześniejszych działań strony.

Przykład:

Jeżeli strona przedłożyła organowi zbyt ogólne informacje, ten przed wydaniem decyzji musi wskazać jakie konkretne informacje powinny zostać udostępnione (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2019, sygn. IV SA/Po 1014/18, LEX nr 2645530).

Myśl ta została wyrażona dobitnie w innym wyroku: „Bez wątpienia dla prawidłowego stosowania tego przepisu, organ winien w piśmie zawiadamiającym stronę ściśle określić, jakie to konkretne przesłanki prawa materialnego w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie zostały spełnione lub wykazane, a których spełnienie lub wykazanie jest konieczne do wydania decyzji pozytywnej." (wyrok WSA w Gliwicach z 26 lutego 2019 r., sygn. IV SA/Gl 798/18, LEX nr 2629585).

Na gruncie ordynacji podatkowej odpowiednikiem takiego przepisu jest jej art. 200 § 1 zgodnie z którym: „Przed wydaniem decyzji organ podatkowy wyznacza stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego". Znajduje on zastosowanie do wszystkich postępowań podatkowych (poza sprawami wyłączonymi, które zostały wymienione w art. 200 § 2 o.p.) niezależnie od tego czy zostały one wszczęte na wniosek albo z urzędu.

Skutki niedopełnienia obowiązku

Niedopełnienie przez organ obowiązku określonego w art. 200 § 1 może skutkować uchyleniem decyzji przez organ II instancji lub sąd administracyjny. Zaznaczyć trzeba, że takie uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stąd w odwołaniu lub skardze należy uprawdopodobnić, że podatnik po ocenie dotychczas zebranego materiału dowodowego mógł przedłożyć nowe dowody, których dostarczenie mogło przełożyć się na wydanie przez organ rozstrzygnięcia odmiennej treści (wyrok NSA z 3 października 2018 r., sygn. II FSK 346/17, LEX nr 2571152).

Jednakże samo przedłożenie nowych wniosków dowodowych nie nakłada na organ obowiązku automatycznego przeprowadzenia tychże. Innym celem art. 200 § 1 o.p. jest umożliwienie podatnikowi zaznajomienie się z dowodami, które zostały zebrane w postępowaniu bez jego wiedzy.

Podsumowanie

Wprowadzenie na grunt ogólnej procedury administracyjnej art. 79a k.p.a. należy ocenić pozytywnie. Takie rozwiązanie prawne w szerszy sposób gwarantuje prawa jednostki w takim postępowaniu, po stronie organu w istotny sposób zwiększa zaś ryzyko naruszenia zasady udziału strony. Jednocześnie mogą pojawiać się wątpliwości czy zakres zastosowania normy zawartej w art. 79a § 1 k.p.a. nie powinien zostać rozszerzony także na postępowania wszczynane z urzędu tak jak ma to miejsce na gruncie art. 200 § 1 o.p. Cel istnienia obu tych przepisów jest bowiem taki sam – jest to przyznanie stronie prawa do „ostatniego słowa" w postępowaniu administracyjnym (ogólnym lub podatkowym).

podstawa prawna: ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.)

podstawa prawna: ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. DzU z 2019 r,. poz. 900)