Konieczny rozwód prokuratora z ministrem

Rz: Jest pan jednym z kandydatów do zespołu ekspertów mających do końca roku opracować założenia ustawy rozdzielającej funkcję ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego. Proszę nas przekonać, że jest to potrzebne.

Krzysztof Parulski:

To kwestia odzyskania wiarygodności prokuratury, tak niezbędnej do codziennego kontaktu z obywatelami. Obecny model jest dysfunkcjonalny, a nadto pozwala władzy wykonawczej na podstawie nieprzejrzystych przepisów ingerować w wymiar sprawiedliwości za pośrednictwem prokuratury. Na przykład wyrażona w art. 14 § 1 kodeksu postępowania karnego zasada skargowości obliguje uprawnionego oskarżyciela do żądania wszczęcia postępowania sądowego. Bez takiej skargi ściganie karne zostaje zaniechane, a sąd nie ma jak skłonić do tego oskarżyciela. Oznacza to, że jeśli na decyzje prokuratora wpływ ma przedstawiciel władzy wykonawczej zainteresowany tym, by sprawcy czynów zabronionych nie byli ścigani, to sąd nigdy ich nie osądzi. Zasada ta działa też w drugą stronę: minister sprawiedliwości prokurator generalny jako bezpośredni przełożony może inicjować postępowania karne w sprawie zachowań, które nie kwalifikują się do represji karnej.

Prawny model to jedno – na razie wylicza pan jego wady – a praktyka to drugie.

W pracach Stowarzyszenia Prokuratorów RP zwracaliśmy uwagę nie tylko na wątpliwości natury prawnej, lecz i praktykę kierowania prokuraturą. W licznym gronie prokuratorów generalnych sprawujących tę funkcję po 1990 r. byli też zabiegający o wzmocnienie niezależności prokuratorskiej, którzy nie dopuszczali się ingerencji w postępowania karne. Ci korzystnie zapisali się w pamięci prokuratorów. Rotacje na tym stanowisku powodowały, że zajmowali je także politycy opacznie rozumiejący swoją rolę w wymiarze sprawiedliwości. Wówczas prokuratorzy doświadczali ingerencji, których zgodność z prawem budziła wątpliwości.

Tak np. art. 10 ust. 2 ustawy o prokuraturze zabrania prokuratorowi generalnemu wydawania poleceń dotyczących treści czynności procesowych dokonywanych w poszczególnych sprawach karnych. Natomiast z usytuowania prokuratora generalnego jako przełożonego prokuratorów, a od 12 lipca 2007 r. także bezpośredniego przełożonego, wynikają kompetencje do wydawania poleceń nadzorczych w prowadzonych sprawach.

Innym zagadnieniem jest wyrażony w art. 103 konstytucji zakaz łączenia funkcji prokuratora z mandatem poselskim. Aktywny polityk może być ministrem, lecz nie może być prokuratorem. Ostatnie dwa lata to właśnie okres rządów, podczas których ten zakaz nie był dostrzegany. Chociażby zatem z tych względów należy dokonać trwałego rozdziału, by za kilka lat nie doszło do recydywy instrumentalnego traktowania prokuratury.

Także minister Zbigniew Ćwiąkalski zdaje sobie sprawę z niebezpieczeństw takiego rozdzielenia: że samodzielny urząd prokuratora generalnego może się wyemancypować, może prowadzić własną politykę, nie ponosząc demokratycznej odpowiedzialności, poza kontrolą wyborców.

Stowarzyszenie również ma te niebezpieczeństwa na względzie. Lecz proszę mi wskazać, jakie obecnie funkcjonują mechanizmy kontrolne prokuratury i przed kim. Po rozdzieleniu funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego rząd uchwalałby roczne i długofalowe zadania polityki karnej, z których prokurator generalny corocznie rozliczałby się przed Sejmem. Podobne regulacje są zawarte w konstytucji i dotyczą Najwyższej Izby Kontroli, rzecznika praw obywatelskich, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Nieprzyjęcie takiego sprawozdania mogłoby być podstawą złożenia z urzędu prokuratora generalnego w trakcie kadencji. Proponujemy także inne skuteczne rozwiązania wewnątrz prokuratury. Promujemy etos odpowiedzialności i kompetencji, odpowiedzialności opartej na kanonach etyki prokuratorskiej, dostrzegania konfliktu interesów, rzetelnego i sprawnego postępowania dyscyplinarnego.

Czy to wystarczające zabezpieczenia, by nie doszło do wyalienowania prokuratury?

Proszę nie traktować niezależności prokuratorskiej jako przywileju dla prokuratorów. To powinność państwa wobec obywateli. Zapewnienie gwarancji ich bezstronnego podejścia do każdej sprawy. Prawda, gwarancje niezależności muszą być połączone z odpowiedzialnością nie tylko przed społeczeństwem, lecz i w samej prokuraturze. Wymaga to upodmiotowienia prokuratorów, przyznania samodzielności i zapewnienia przejrzystości podejmowanych lub sygnowanych decyzji procesowych chociażby przez zamieszczanie najważniejszych decyzji nadzorczych w aktach głównych sprawy.

Niezależność prokuratorska musi być osadzona na kompetencjach, jasnych kryteriach naboru do zawodu i awansowania. Proponujemy wprowadzenie mechanizmu wyłaniania najwartościowszych prokuratorów poprzez opiniowanie okresowe, przywrócenie rankingu prokuratur, zapewnienie prokuratorom możliwości ciągłego, zaprogramowanego uaktualniani i doskonalenia wiedzy oraz zawodowych umiejętności. Efektywne szkolenie to prosta i skuteczna forma zapewnienia bezstronnego i sprawnego działania. Proces ewaluacji prokuratorów powinien być wzmocniony rzetelną, cykliczną oraz wyrywkową kontrolą prokuratorskich wizytatorów. Stawiamy na mechanizmy samoregulujące.

Tak czy inaczej, będą padać pytania pod adresem rządu (większości parlamentarnej) o stan prokuratury, wymiaru sprawiedliwości. Czy rządowi pozostaną jakieś narzędzia wpływania na prokuraturę, gdyby ta np. selektywnie prowadziła śledztwa?

Obserwacja minionych dwóch lat skłania do poszukiwań wszelkich rozwiązań chroniących prokuratorów i prokuraturę przed mechanizmami, nawet pośrednimi lub nieformalnymi, wpływania na prokuraturę. Wprowadzenie kontroli parlamentarnej nad prokuraturą uczyni system kompatybilnym z normami kształtującymi politykę karną zawartymi w prawie karnym, z regulacjami w procedurze karnej dającymi realny wpływ uczestnikom procesu na jego bieg, na przykład poprzez zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa obwarowane prawem do zażalenia na bezczynność prowadzącego sprawę, faktyczną zaskarżalność wszelkich decyzji procesowych, kontrolę sądową rozciągniętą na fazę postępowania przygotowawczego i szereg innych regulacji, łącznie z odpowiedzialnością dyscyplinarną, cywilną, a nawet karną prokuratorów. Co miałby w tym systemie czynić przedstawiciel władzy wykonawczej?

Po ministrze Ziobrze nie ma już chyba wątpliwości, że wymiar sprawiedliwości musi mieć gospodarza. Tak uważa część społeczeństwa. Minister sprawiedliwości nie może abdykować, nie może powiedzieć: prokuratura to nie ja.

Powinien on pełnić funkcję co najwyżej administratora, a nie gospodarza. W sądownictwie najważniejszą rolę powinna odgrywać Krajowa Rada Sądownicza, a to jej kompetencje chciał ograniczyć poprzedni minister. Krajowej Radzie Prokuratorów należy nadać kompetencje adekwatne do tych, które ma KRS. Wszelkie próby komenderowania wymiarem sprawiedliwości przez władzę wykonawczą godzą w zasadę podziału władzy gwarantującą demokratyczny system ustrojowy.

Proponujemy inaczej spojrzeć na zadania rządu. Do kompetencji Rady Ministrów należy kierowanie administracją rządową, i to tylko w zakresie niezastrzeżonym dla innych organów państwowych (art. 146 ust. 2 i 3 konstytucji). Wskazane w ust. 4 pkt 7 tego artykułu zadanie zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego państwa oraz porządku publicznego spoczywa nade wszystko na policji i wielu innych służbach podporządkowanych rządowi. Rolą prokuratury jest natomiast pełnienie funkcji kontrolnych i nadzorczych wobec tych organów. Rząd nie powinien obejmować swoimi kompetencjami obszarów zastrzeżonych dla prokuratury, która jako organ państwowy spełnia zupełnie inne funkcje. Z działalnością administracji rządowej nie ma nic wspólnego działalność prokuratury, mającej strzec praworządności i czuwać nad ściganiem przestępstw.