Małgorzata Bednarek: Wstępna ocena sprawozdania

Sprawozdanie, które można przeczytać jest w wielu punktach niejasne a sam Prokurator Generalny pisząc to sprawozdanie spróbował przebić redakcję Rocznika Statystycznego.

Sama redakcja sprawozdania, nierówna i nie oparta w opisywaniu zjawisk o takie same kryteria sprawia, że trudno w pełni do niego się odnieść. Nie odpowiada  ten dokument na wiele pytań i niejasności, pomijając przy tym wiele kwestii związanych z podstawową funkcją prokuratury jaką jest nadzorowanie i prowadzenie postępowań przygotowawczych. Pomija ograniczenie tej roli prokuratury, a która związana jest w szczególności w ściganiu przestępczości zorganizowanej i korupcji.

Sprawozdanie to jest zapełnione danymi statystycznymi, tabelkami i wykresami – wskazując pozornie, że jest pełne a w rzeczywistości nie odpowiada na wiele pytań, które się jawią już przy pierwszym jego przeglądnięciu.

Stowarzyszenie na pewno chcąc wyjaśnić swoje wątpliwości co do jego punktów, danych lub ich braku będzie na pewno zadawało pytania Prokuratorowi Generalnemu w drodze dostępu do informacji publicznej i będzie się starało wszelkimi dostępnymi środkami przedstawić środowisku prokuratorskiemu dodatkowe dane i wnioski z nich wynikające.

Oceniając wstępnie samo sprawozdanie to należy stwierdzić, że  nie wynika z niego aby jakąkolwiek wizją funkcjonowania prokuratury kierował się Prokurator Generalny. Ten dokument jest suchym, statystycznym wskazaniem danych związanych z funkcjonowaniem prokuratury, które nic nie mówią osobie nie związanej z prokuraturą. Jest więc ono klasycznym dokumentem, tworzonym przez specjalistów dla specjalistów, z tym, że trzeba dodać iż ci drudzy aby go w pełni mogli zrozumieć i ocenić muszą mieć dostęp do danych źródłowych. Nie realizuje więc to sprawozdanie zasady jawności i przejrzystości funkcjonowania prokuratury a przede wszystkim samo w sobie nie daje podstaw do wyciągania na przyszłość wniosków związanych z chociażby z poprawą funkcjonowania prokuratury. Jest też klasycznym dokumentem, na którym nie sposób się oprzeć szukając nowych rozwiązań dla prokuratury. Sprawozdanie to jest również dowodem na to, że kierownictwo lubuje się i będzie – tak z niego wynika – w przedstawianiu danych, z których tak naprawdę nic nie wynika i nie daje możliwości wyciągania wniosków na przyszłość.

W niektórych punktach a to dot. realizacji zadań zamiast wskazania faktycznych działań i co z nich wynikło sprawozdanie przedstawia listę spotkań, omówień i wydawanych pism zawierających postulaty na przyszłość.  Prokuratura Generalna zbiera również dane, które nie są podstawą do dalszych rozwiązań chociażby organizacyjnych związanych z powoływaniem grup prokuratorów prowadzących dany rodzaj postępowań karnych i nie są one podstawą chociażby do wypracowywania sposobu postępowania przy danym rodzaju przestępczości – ot zbieranie danych nikomu niepotrzebnych. Prokurator Generalny co najwyżej może zająć tymi faktami kilka linijek w sprawozdaniu.

Przypomina to sposób działania, gdy na pole spadł grad, to zamiast zbierania zboża zbierało się plenum…

Ze sprawozdania tego również wynika smutny obraz dysfunkcjonalności prokuratury, uzależnionej tak organizacyjnie, jak i wielkością budżetu od świata polityki, a przebija przez niego wszechwładny imposybilizm. Prokuratura zamienia się pomału w instytucję zajmującą się samą sobą, z całą rozbudowaną strukturą nadzorczo-kontrolną.

Przechodząc do szczegółowej oceny w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Pan Andrzej Seremet  przed powołaniem go na funkcję Prokuratora Generalnego mówił o trzech sprawach istotnych z punktu widzenia funkcjonowania prokuratury i głównych ich bolączek:

Zapowiedział również, że prokuratura winna skupić się przede wszystkim na ściganiu przestępstw.

Czytając pod powyższymi kątami sprawozdanie Prokuratora Generalnego z jego rocznej działalności należy stwierdzić, że żadne z tych punktów nie zostało zrealizowane.

Zacznijmy od pojmowania statystyki. Została ona wysunięta na plan pierwszy i pojmowana jest przez PG jako absolutny fetysz w funkcjonowaniu prokuratury. Najważniejszym dla funkcjonowania prokuratury jest zakończenie sprawy a nie to czy postępowanie zostało dobrze poprowadzone i w jego toku zostało wszystko wyjaśnione. Ten element pojawia się w przedstawieniu na wszelkie sposoby niwelowania zaległości w prokuraturze a co do ilości aktów oskarżenia, postanowień o umorzeniu i odmowie postępowań przygotowawczym i ich wzajemnym stosunku procentowym a także kwoty ogółem i z rozbiciem na poszczególne jednostki prokuratury zabezpieczeń majątkowych już tylko jest w ujęciu liczb bezwzględnych bez wskazania jakiegokolwiek kryterium porównawczego.

W ujęciu statystycznym również li tylko -  nic nie mówiącym - a nie w ujęciu konieczności, potrzeby Prokurator Generalny wskazuje w sprawozdaniu, iż liczba spraw nadzorowanych zmniejszyła się, poczytując to jako efekt zmienionych przepisów dot. niezależności prokuratorów, przy czym nie zauważa, że w różnych podległych mu jednostkach prokuratury różnie z tym bywa. Nie odnosi się on przy tym do znacznych różnic wykazywanych przez różne prokuratury apelacyjne i z czego to wyniknęło. I tak w Prokuraturze Apelacyjnej w Krakowie istotnie liczba nadzorowanych spraw spadła prawie dwukrotnie a liczba spraw tego typu w Prokuraturze Apelacyjnej w Katowicach wzrosła w stosunku do analogicznego okresu roku ubiegłego.

Taka  dysproporcja świadczy albo o niezrozumieniu przez szefów poszczególnych prokuratur apelacyjnych przepisów dot. niezależności prokuratorów (na co miałoby a contrario wskazywać pisemna część sprawozdania), albo liczba spraw nadzorowanych spadła z innych powodów – chociażby z powodu spadku liczby spraw wpływających do prokuratury i diagnoza w tym zakresie jest błędnie przedstawiona przez Prokuratora Generalnego. Może to również świadczyć o innych kryteriach obejmowania spraw nadzorem przez jednostki wyższego rzędu – ale to trudno znaleźć w tym dokumencie.

Co do  „…szansy na to, żeby wybić się na niezależność, bo dzisiaj z postawą niezależności, niezawisłości, twardości, konsekwencji nie mamy w prokuraturze do czynienia zbyt powszechnie”, i że "można znaleźć przykłady kunktatorskich zachowań prokuratorów” – to stwierdzenie nie wytrzymuje konfrontacji w braku jakiejkolwiek reakcji samego Prokuratora Generalnego na łamanie niezależności prokuratora poprzez uchylenie postanowienia o przedstawieniu zarzutów przez jego przełożonego a przedstawiciel jego w Sejmie opowiedział się za możliwością stosowania takiej – zdaniem Stowarzyszenia – błędnej praktyki.

Brak reakcji samego Prokuratora Generalnego natomiast może być uznany przez część środowiska prokuratorskiego jako przykład „kunktatorskiego zachowania” Prokuratora Generalnego, od którego się tak odżegnywał i wskazywał jako błędne zachowania części prokuratorskiej

Odnośnie wybujałej struktury organizacyjnej, zwłaszcza w kierunku nadzorczym– to jak wynika ze sprawozdania Prokurator Generalny nie zrobił nic aby ten stan rzeczy zmienić, ograniczył się do suchych stwierdzeń, odnoszących się do zmian legislacyjnych – w domyśle, na które nie miał wpływu – i tu w sprawozdaniu nie została postawiona żadna diagnoza czy ten stan powinien być zmieniony czy winien być utrzymany.

Nadto ze sprawozdania tego wynika, że przez okres jednego roku Prokurator Generalny nie poradził sobie w ogóle z powołaniem pełnej kadry prokuratorskiej, do tej pory znaczna ilość z-ców prokuratorów rejonowych nie została powołana. Przy czym PG nie zrobił żadnego wyłomu rewolucyjnego a w większości przypadków na funkcje kadencyjne powołał te same osoby, które wcześniej już je pełniły.

Kwestią niewyjaśnioną w sprawozdaniu jest kwestia jakie dokładnie działania podjął Prokurator Generalny w zakresie wykonania oszczędnościowego budżetu. Z tego sprawozdania nie wynika co tak naprawdę zrobił PG, czy tylko ograniczył się do stwierdzenia, że trzeba oszczędzać… I tak niektóre prokuratury wykonały plan a niektóre nie – co jest tego przyczyną też nie wiemy.
Dane dot. sposobu wykonania budżetu w zakresie spraw osobowych też nie odpowiadają na wiele nurtujących środowisko prokuratorskie pytań otóż jaka jest kwota wydatkowana rocznie na tych prokuratorów z dawnej Prokuratury Krajowej a którzy przeszli m.in. decyzją Prokuratora Generalnego w stan spoczynku i jaki jest koszt zastąpienia ich.

Kolejna kwestia, która wiąże się z wydatkowanymi pieniędzmi przez poszczególne prokuratury apelacyjne i okręgowe a dot. kosztów delegowania funkcyjnych prokuratorów do prokuratur niższego szczebla. Ilość prokuratorów mających formalne tytuły jednostek wyższego rzędu niż te, w których pełnią kierownicze funkcje jest bardzo duża i tak dla przykładu w obszarze apelacji katowickiej na 4 prokuratorów okręgowych aż 3 posiada wynagrodzenia i tytuły prokuratorów prokuratury apelacyjnej, podobna sytuacja ma miejsce w przypadku prokuratorów rejonowych, których znaczna ilość posiada tytułu prokuratorów prokuratury okręgowej. W dobie kryzysu i ograniczania wydatków – taki sposób nominacji na stanowiska funkcyjne jest niezrozumiała – zwłaszcza, że właśnie ten Prokurator Generalny zapowiadał likwidację takiej praktyki i likwiduje ją li tylko poprzez cofanie delegowanych prokuratorów do wydziałów do walki z przestępczością zorganizowaną i korupcją – czyli wynika z tego, że następuje wycofanie się PG z walki z tą najpoważniejszą przestępczością. Przypomnieć należy, że ci prokuratorzy funkcyjni nie dość, że uzyskują wyższe wynagrodzenia, dodatki służbowe to jeszcze otrzymują świadczenia związane z ich delegacją do jednostek niższego szczebla. W skali kraju jest to kwota niebagatelna.
Kolejnym pytaniem, na które sprawozdanie nie odpowiada a dot. sposobu wydatkowania środków budżetowych w przyznawaniu innych świadczeń prokuratorom, faworyzując tym samym szefów jednostek lub prokuratorów z wyższych jednostek prokuratury  (dot. to sposobu rozliczania delegacji do wykonywania czynności służbowych, kosztów dojazdu). Brak ujednoliconej praktyki może być powodem do uznania z jednej strony za marnotrawienie środków budżetowych, a z drugiej strony do oceny, iż dochodzi do nierównego traktowania prokuratorów w ramach tej samej instytucji.

Prokurator Generalny często mówiąc o niewydolnym sądownictwie dyscyplinarnym i przedstawiając projekt jego nowego ukształtowania nie zauważa, że sposób jego funkcjonowania zależny jest obecnie również od niego. To on ma prawo wglądu w jego funkcjonowanie i ma on prawo wydawania poleceń usunięcia nieprawidłowości, które się tam pojawiają. Nadto – jak wynika ze sprawozdania – nie uczynił nic aby ten stan rzeczy poprawić. Niepokojącym również jest fakt aż 16 uniewinnień prokuratorów, świadczy to – zdaniem Stowarzyszenia – o  zbyt pochopnym wszczynaniu  postępowań dyscyplinarnych. Nadto nie realizując swoich ustawowych obowiązków, nie może bo i jak zauważyć, że czasem zdarzają się sytuacje przewlekłości w nadawaniu biegu środkom odwoławczym, które leżą w sądownictwie przez okres blisko jednego roku a tych danych PG nie przedstawił. Nadto dalej funkcjonuje błędna praktyka wszczynania postępowań dyscyplinarnych przez przewodniczącego sądu zamiast przez sąd dyscyplinarny co może w przyszłości implikować nie tylko umorzeniami postępowań z powodu przedawnienia karalności a co najważniejsze może mieć wymiar występowania przez prokuratorów z pozwami o odszkodowanie.

I chyba najbardziej rozbawi środowisko prokuratorskie stwierdzenie, że Prokurator Generalny zwrócił uwagę na konieczność kierowania prokuratorów do pracy merytorycznej – zwłaszcza w kontekście tego, że coraz bardziej rozbudowuje się tzw. wydziały organizacyjne, gdzie często jedynym obowiązkiem prokuratora jest organizowanie szkoleń lub wykonywania zadań w zakresie informatyzacji prokuratury. Trzeba przypomnieć, że zamiast zaleceń winien Prokurator Generalny sprawdzić czasem nie przystające do ograniczeń budżetowych struktury organizacyjne prokuratur apelacyjnych i okręgowych i wydać stosowne polecenia służbowe zmieniające ten stan rzeczy (takimi uprawnienia PG dysponuje).

Nadto w złym świetle stawia nie realizowanie zwróconej uwagi przez Prokuratora Generalnego cyt. „że zgodnie z zasadą określoną w § 73 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, przełożeni i zwierzchnicy służbowi, niezależnie od sprawowania funkcji kierowniczych, powinni także wykonywać czynności bezpośrednio związane z realizacją zadań ustawowych prokuratury”.

Stowarzyszenie nie zna żadnego przykładu szefa prokuratury okręgowej, apelacyjnej aby on prowadził lub nadzorował postępowania przygotowawcze lub też brał udział w rozprawach przed sądem. To zalecenie jest szczególnie ignorowane przez powołanych na kadencyjne funkcje szefów tych jednostek organizacyjnych prokuratury.