Kto może „otworzyć” plan miejscowy

Postanowienia takich aktów w istotny sposób kształtują treść prawa własności nieruchomości objętych ich ustaleniami. Bywa tak, że właściciel lub grupa właścicieli niezadowolona z planu uchwalonego przez radę gminy podejmuje działania zmierzające do jego zmiany. Jedną z możliwości, które można wykorzystać jest obywatelska inicjatywa uchwałodawcza.

Zasady i tryb

Przepisy określające zasady i tryb wnoszenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej są w art. 41a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 559; dalej: u.s.g.). Przyznają one prawo do występowania z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą grupie mieszkańców gminy posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego. Liczebność grupy, której przysługuje takie prawo, zależy od liczby mieszkańców w gminie. W gminie do 5 tys. mieszkańców obywatelski projekt uchwały wnosi co najmniej 100 osób, w gminie do 20 tys. – co najmniej 200 osób, zaś w gminie powyżej 20 tys. mieszkańców – co najmniej 300 osób.

Czytaj więcej

Ustrój i kompetencje

Rząd chce uporządkować planowanie przestrzenne

Ogólne plany dla całych gmin mają zapanować nad chaosem inwestycji budowlanych.

Jakie sprawy

Dogmatyczna analiza art. 41a u.s.g. nie wskazuje na zakres spraw, które nie mogą być przedmiotem obywatelskiego projektu uchwały. Niektóre przepisy ustrojowe jednoznacznie wskazują na wyłączność inicjatywy uchwałodawczej wójta lub komisji rady gminy w pewnych sprawach. Mowa np. o strategii rozwoju gminy, której projekt przygotowuje wójt (art. 10f ust. 2 u.s.g.) lub wniosku komisji rewizyjnej w sprawie udzielenia wójtowi absolutorium (art. 18a ust. 3 u.s.g.).

Do ustalenia kategorii spraw wyłączonych z obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej niezbędna jest także analiza przepisów prawa materialnego. Jej przeprowadzenie powinno prowadzić do wniosku, że są kategorie spraw wyłączonych z możliwości postępowania z nimi w tym trybie. Stosownie do np. art. 233 ustawy o finansach publicznych inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej o prowizorium budżetowym lub o zmianie uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi j.s.t..

Jakie wymogi

W artykule 41 ust. 5 u.s.g. ustawodawca upoważnił radę gminy do podjęcia uchwały określającej zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty.

Tak szeroki zakres upoważnienia ustawowego rodził pokusę do określania w prawie miejscowym kategorii spraw, które nie mogą być przedmiotem projektu uchwały przygotowanego przez grupę obywateli. Jednak wojewodowie oraz sądy administracyjne sprzeciwiły się dopuszczalności wprowadzania takich przepisów do prawa miejscowego.

Problem ten pojawił się w Olsztynie. Tamtejsza rada miasta wprowadziła do uchwały, podjętej na podstawie art. 41a ust. 5 u.s.g., przepis mówiący o tym, że „obywatelska inicjatywa uchwałodawcza nie może dotyczyć spraw, dla których przepisy prawa powszechnie obowiązującego zastrzegają wyłączną inicjatywę innych podmiotów w szczególności rady lub prezydenta”. Wojewoda uznał takie rozwiązanie za istotnie naruszające prawo i stwierdził jego nieważność. Prawidłowość argumentacji wojewody potwierdził – WSA w Olsztynie w wyroku z 15 października 2019 r. Sąd stanął na stanowisku, że upoważnienie ustawowe w tym przepisie nie daje radzie gminy kompetencji do regulowania spraw, które zostały już określone w innych przepisach ustaw.

Praktyczną konsekwencją tej tezy jest stwierdzenie, że przedmiotowy zakres obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej nie jest nieograniczony. Rada gminy nie jest upoważniona do samodzielnego określania w uchwale spraw, które nie mogą być przedmiotem obywatelskiego projektu uchwały.

Nie jest przy tym dopuszczalne powtarzanie przepisów ustawowych, które wskazują jednoznacznie na wyłączność inicjatywy uchwałodawczej wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w określonych w ustawie sprawach.

Kto może otworzyć plan

Analizując, czy możliwe jest wniesienie obywatelskiego projektu uchwały w sprawie „otwarcia planu miejscowego”, konieczne jest odwołanie się do przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 503; dalej: u.p.z.p.). Przez „otwarcie planu” rozumie się powszechnie podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, o której mowa w art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Uchwała taka może dotyczyć zarówno przyjęcia nowego m.p.z.p. dla terenu wcześniej nie pokrytego planem miejscowym, jak i zmiany planu dla terenu już pokrytego m.p.z.p. (art. 27 w zw. z art. 14 u.p.z.p.).

Ustawodawca w art. 14 ust. 4 u.p.z.p. przewidział, że uchwała „otwierająca plan” może zostać podjęta z inicjatywy wójta lub rady gminy. W art. 14 ust. 5 określono czynności, które wójt powinien wykonać przed podjęciem uchwały. Organ wykonawczy powinien przeprowadzić analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium oraz przygotować materiały geodezyjne do opracowania planu, a także ustalić niezbędny zakres prac planistycznych.

Są kontrowersje

Stosowanie tych przepisów wywołało kontrowersje w świetle dopuszczalności występowania rady gminy z własną inicjatywą w sprawie „otwarcia planu miejscowego”. Literalne brzmienie przepisów u.p.z.p. może prowadzić do wniosku, że nie jest możliwe podjęcie „uchwały otwierającej” bez wykonania przez wójta czynności, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.p.z.p.

Jak pokazuje praktyka orzecznicza sądów administracyjnych, takie stanowisko nie jest prawidłowe. Uznanie za prawidłową wykładni prawa, w której wykonanie analiz, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. jest niezbędne do „otwarcia planu”, spowodowałoby, że to wójt jest wyłącznym inicjatorem tego rodzaju inicjatyw. Teza ta nie została uznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Judykatura stoi na stanowisku, że brak wykonania czynności, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.p.z.p., nie stoi na przeszkodzie temu, by rada gminy z własnej inicjatywy „otworzyła” miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

„Wprawdzie uchwała na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. może być podjęta nie tylko z własnej inicjatywy rady, ale i na wniosek wójta, burmistrza i prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 ustawy), który przed podjęciem uchwały wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 ustawy), ale rozstrzygnięcie w rozpatrywanej kwestii należy do rady. Bez jej uchwały wójt, burmistrz, prezydent miasta nie jest uprawniony do sporządzenia projektu planu na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy. Odgrywa on zatem rolę ściśle wykonawczą i pomocniczą względem rady gminy, która jest dysponentem władztwa planistycznego gminy, podejmującej autonomiczne decyzje co do tego, czy rozpocząć prace nad planem i czy go uchwalić w oparciu o art. 20 ust. 1 ustawy. W myśl art. 17 ustawy wszelkie działania związane z opracowaniem projektu planu, w tym poprzedzające tę czynność konsultacje społeczne, organ wykonawczy gminy wykonuje dopiero po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu” – wyrok NSA z 12 marca 2020 r., II OSK 3979/19.

Co wynika z tezy NSA

NSA usankcjonował możliwość samodzielnego działania przez radę gminy. Fakt, że ustawodawca w art. 14 ust. 1 u.p.z.p. zapisał, że uchwałę podejmuje rada gminy „z własnej inicjatywy”, nie oznacza, iż przepis ten ingeruje w gminny proces legislacyjny. Należy pamiętać, że przyjęcie jakiegokolwiek projektu uchwały przez radę gminy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia gminnego procesu legislacyjnego. Czym innym jest podjęcie uchwały przez organ stanowiący, a czym innym wniesienie do rady projektu uchwały. Inicjatywa uchwałodawcza w gminnym procesie legislacyjnym zasadniczo jest przedmiotem regulacji statutu gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.). Z mocy ustawy przysługuje ona tylko wójtowi (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g.) i grupie obywateli (art. 41a ust. 1 u.s.g.). Z kolei w statutach gmin przyznaje się obywatelską inicjatywę uchwałodawczą przewodniczącemu rady, komisjom rady, klubom radnych i grupie radnych.

Kto ma inicjatywę

Analiza przepisów u.s.g., u.p.z.p. i statutów gmin prowadzi do wniosku, że nie ma normatywnych podstaw do przyjęcia, iż grupa obywateli nie ma prawa do sporządzenia i wniesienia projektu uchwały w sprawie „otwarcia” m.p.z.p.

Powstaje pytanie, dlaczego inicjatywa uchwałodawcza w sprawie „otwarcia” m.p.z.p. mogłaby przysługiwać grupie radnych, a nie mogłaby przysługiwać grupie obywateli.

Wydaje się, że grupa obywateli posiada mocniejsze umocowanie do występowania z projektem uchwały niż grupa radnych. Takie podmiotowe prawo obywateli ma swoje umocowanie w przepisie ustawy, natomiast prawo grupy radnych wynika z przepisów statutu gminy.

Należy podkreślić, że podmiotowość wnoszącego projekt uchwały nie ogranicza samodzielności działania rady gminy. Projekt uchwały, niejako ze swojej istoty, nie wiąże organu stanowiącego. Ten może zawsze odrzucić projekt zgodnie z własną wolą.

Błąd ustawodawcy

Podstawowym problemem jest superfluum ustawowe w art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Ustawodawca nie powinien w tym przepisie potwierdzać kompetencji wójta do wnoszenia projektu uchwały w przedmiocie „otwarcia planu”. Organ wykonawczy w takiej sprawie korzysta ze swojej ogólnej kompetencji inicjatywnej wynikającej z przepisów ustrojowych. Dlatego też nie ma potrzeby potwierdzania jej w przepisie prawa materialnego. Przepis art. 14 ust. 1 u.p.z.p. powinien jedynie przyznawać wyłączną kompetencję do „otwarcia planu” radzie gminy.