Czy rozwiązania ze specustaw można przenieść do kodeksu postępowania administracyjnego?

W polskim systemie prawnym coraz większą rolę zaczynają spełniać tzw. specustawy. Są to regulacje szczególne, które często mają na celu wprowadzenie rozwiązań ułatwiających realizację konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, albo określonego typu inwestycji, zwłaszcza o charakterze istotnym z punktu widzenia osiągnięcia strategicznych celów publicznych, założonych przez ustawodawcę. Jako przykład wskazać można ustawę z 24 lipca 2015 roku o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (tzw. specustawa przesyłowa), czy ustawę z 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (ustawa o CPK).

Zapewnienie sprawnej realizacji inwestycji

Jak wynika z uzasadnień projektów obu wskazanych specustaw, ich uchwalenie związane było z koniecznością zapewnienia sprawnej realizacji objętych nimi inwestycji. W obu przypadkach ustawodawca uznał za niewystarczające rozwiązania przewidziane w polskim prawie, dotyczące typowego procesu inwestycyjnego. W uzasadnieniu projektu specustawy przesyłowej wskazano, że istniejące przepisy nie umożliwiają szybkiego zakończenia inwestycji, i mają charakter „rozproszony" i „nieefektywny".

Powołano się też na pozostałe szczególne rozwiązania ustawowe, dotyczące innych istotnych inwestycji infrastrukturalnych, zawarte m.in. w ustawie z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, ustawie z 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego, czy ustawie z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zawierające podobne regulacje. W uzasadnieniu projektu ustawy o CPK, istniejące rozwiązania ustawowe również uznano za nieefektywne, z punktu widzenia możliwości realizacji inwestycji o tak dużej skali, i zapewnienia aby jej ukończenie nastąpiło w terminie.

Szczególne rozwiązania proceduralne

Jednym ze środków mających ułatwić realizację inwestycji specustawowych są między innymi szczególne regulacje proceduralne. Obie specustawy zawierają osobne rozdziały dotyczące postępowań administracyjnych, wprowadzające szereg rozwiązań odmiennych w stosunku do przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (Rozdział 9 Działu III ustawy o CPK i Rozdział 4 specustawy przesyłowej), które stosuje się do decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym prowadzonym w oparciu o ww. specustawy.

Przepisy Rozdziału 9, zawierające ułatwienia proceduralne, mają zastosowanie do postępowań w przedmiocie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie CPK oraz pozwolenia na budowę, a także odpowiednie zastosowanie do postępowań dotyczących decyzji o zezwoleniu na udostępnienie nieruchomości, decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Ponadto, co istotne, jak stanowią art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy o CPK, stosuje się je również do postępowań odwoławczych, zażaleniowych, a także postępowań wszczętych na podstawie:

- art. 145 k.p.a. (wznowienie postępowania administracyjnego),

- art. 154 k.p.a. (wzruszenie decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nie nabyła prawa),

- art. 155 k.p.a. wzruszenie decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo),

- art. 156 k.p.a. (stwierdzenie nieważności decyzji),

- art. 161 k.p.a. (wzruszenie przez ministra decyzji ostatecznej w sytuacji zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego albo w celu zapobieżenia poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa),

- art. 162 k.p.a. (stwierdzenie wygaśnięcia decyzji lub uchylenie decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności) i

- art. 163 k.p.a. (wzruszenie decyzji w oparciu o przepisy szczególne).

Specyficzne rozwiązania proceduralne, zawarte w przepisach Rozdziału 4 specustawy przesyłowej, stosuje się co do zasady do decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, pozwolenia na budowę oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji, a także do decyzji o zezwoleniu na wejście na teren nieruchomości, z modyfikacjami jedynie w odniesieniu do stosowania trybów nadzwyczajnych, o których będzie mowa poniżej (art. 25 i 26 oraz art. 27 specustawy przesyłowej).

Modyfikacje w zakresie postępowań nadzwyczajnych

Rozwiązaniami, na które warto zwrócić uwagę pod kątem możliwości ich choćby częściowego zastosowania w przyszłości w regularnej procedurze administracyjnej, są niektóre regulacje zawarte w obu specustawach dotyczące zwłaszcza postępowań w trybach nadzwyczajnych. Specustawa przesyłowa przewiduje nie tylko modyfikacje postępowania odwoławczego, takie jak np. :

- skrócenie terminu na wniesienie odwołania (m.in. do 7 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, art. 25 ust. 2 ustawy),

- skrócenie terminu na jego rozpatrzenie do 14 dni, czy

- wyłączenie stosowania art. 135 k.p.a. uprawniającego organ odwoławczy do wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji (art. 25 ust. 4 ustawy).

Stanowi ponadto, że w postępowaniu przed organem wyższego stopnia nie można uchylić decyzji ani stwierdzić ich nieważności w całości, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, nieruchomości lub działki (art. 25 ust. 5 ustawy).

Podobna regulacja znajduje się również w ustawie o CPK, która w art. 93 również stanowi, że w postępowaniu przed organem wyższego stopnia nie uchyla się decyzji w całości, gdy decyzja dotknięta jest wadą w odniesieniu do niektórych nieruchomości lub dających się wyodrębnić ich części mogących funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.

Jednocześnie, obie ustawy zawierają istotne ograniczenia co do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji bądź jej uchylenia w ramach postępowania o wznowienie postępowania, tj. :

- wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności złożony został po upływie 1 roku od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 94 ust. 1 ustawy o CPK),

- wyłączenie możliwości uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, jeżeli wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 94 ust. 2 ustawy o CPK), a także z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w przypadku zlokalizowania i zrealizowania inwestycji na nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 94 ust. 3 ustawy o CPK).

Podobnie, nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę (art. 27 ust. 1 specustawy przesyłowej), ani nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w trybie wznowienia postępowania, jeżeli wniosek o wznowienie złożony został po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę (art. 27 ust. 4 specustawy przesyłowej).

Powyższe zasady mają również odpowiednie zastosowanie do pozwoleń na budowę dla strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 27 ust. 5 ustawy). Obie ww. ustawy przewidują ponadto ograniczenia w zakresie możliwości uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji przez sąd administracyjny (art. 27 ust. 2 specustawy przesyłowej i art. 95 ustawy o CPK).

Wzorzec dla zmian w k.p.a.

Powyższe regulacje specustawowe stanowią istotną modyfikację w zakresie trybów nadzwyczajnych zawartych w k.p.a. Warto bowiem zauważyć, że co do zasady, zgodnie z art. 146 § 1 i § 2 k.p.a., uchylenie decyzji w ramach wznowienia postępowania nie może nastąpić jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 względnie 5 lat - w zależności od przyczyny wznowienia (oraz w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej), natomiast ograniczenie czasowe możliwości stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy tylko wybranych podstaw stwierdzenia nieważności i następuje dopiero po upływie 10 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji, względnie przypadku gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). W przypadku decyzji wydawanych w ramach procesu inwestycyjnego regulacje ogólne w powyższym zakresie nie stanowią zatem wystarczającego zabezpieczenia interesów inwestora.

Wydaje się zatem, że o ile wątpliwym byłoby przenoszenie innych rozwiązań specustawowych do k.p.a., to ograniczenia czasowe co do możliwości wyeliminowania decyzji z obrotu już po jej uostatecznieniu, zawarte w specustawach, mogłyby stanowić pewien wzorzec dla przyszłych zmian w k.p.a. Tym bardziej, że ustawodawca wprowadzając tego rodzaju rozwiązania sam dostrzega negatywny wpływ w niektórych przypadkach nieograniczonej w czasie możliwości np. stwierdzenia nieważności decyzji na pewność obrotu, czemu daje zresztą wyraz m.in. w projektowanych zmianach w prawie dotyczących możliwości stwierdzenia po upływie 5 lat nieważności pozwolenia na budowę czy pozwolenia na użytkowanie.