Będzie można bezkarnie wywozić śmieci do lasu

Głównym celem ustawy z 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (DzU nr 138, poz. 865) była transpozycja do polskiego prawa postanowień dyrektywy 2006/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie gospodarowania odpadami pochodzącymi z przemysłu wydobywczego (DzUrz UE L 102).

Przepisy ustawy w pewnych fragmentach budzą fundamentalne wątpliwości ze względu na określone postanowienia, których sformułowania są prawdopodobnie skutkiem błędów legislacyjnych z jednej strony, z drugiej zaś, również najprawdopodobniej, nacisków lobbystycznych w trakcie prac nad jej projektem. Tak czy inaczej konsekwencje tych przepisów dla gospodarki odpadami mogą być bardzo daleko idące. Problem dotyczy art. 26 ust. 3 w związku z art. 61 oraz w szczególności art. 58 ust. 4.

Zacząć jednak trzeba od początku. W rządowym projekcie ustawy (druk sejmowy nr 217) art. 26 ust. 3 miał następującą treść: „Do składowania odpadów wydobywczych w obiektach unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, z wyłączeniem odpadów wydobywczych obojętnych, innych niż niebezpieczne i obojętne oraz niezanieczyszczonej gleby, mają zastosowanie przepisy tytułu V ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska” (dalej: poś).

Wskazane przepisy poś dotyczą tzw. instrumentów finansowych (ekonomicznych), czyli opłat z tytułu korzystania z zasobów środowiska oraz, o takim samym charakterze, instrumentów sankcyjnych, tj. opłat podwyższonych i administracyjnych kar pieniężnych, które stosuje się w razie naruszenia określonych zasad korzystania ze środowiska.

Przepis art. 26 ust. 3 nie był sformułowany w sposób szczególnie zrozumiały, jednak jego sens można wyinterpretować następująco: jeżeli mamy do czynienia ze zgodnym z prawem (faktycznie głównie z postanowieniami tej ustawy) składowaniem odpadów wydobywczych, to środki ekonomiczne (opłaty za składowanie i administracyjne kary pieniężne) mają zastosowanie tylko przy składowaniu odpadów wydobywczych o charakterze odpadów niebezpiecznych, natomiast w stosunku do odpadów wydobywczych obojętnych, innych niż niebezpieczne i obojętne oraz niezanieczyszczonej gleby środki takie stosowane nie będą.

Skutek ekonomiczny dla zainteresowanych polegać miał na tym, że wyłączone zostały opłaty z tytułu składowania oraz ewentualne kary pieniężne związane z naruszeniem decyzji ustalających warunki prowadzenia składowania. Nie byłyby natomiast wyłączone opłaty podwyższone w wypadku złożenia odpadów poza wyznaczonymi do tego miejscami.

Co do wyłączenia opłat z tytułu składowania można mieć wątpliwości związane z zakładaną ich funkcją bodźcową (opłaty mają zachęcać do ograniczania składowania), ale uzasadnieniem była prawdopodobnie znaczna wysokość tych opłat związana z ilością odpadów tego rodzaju, a poza tym ich stosunkowo mała szkodliwość. Duże już natomiast wątpliwości mogły dotyczyć wyłączenia administracyjnych kar pieniężnych mających zastosowanie w razie nieprawidłowego prowadzenia procesu składowania – organy nadzorcze zostały w ten sposób pozbawione najskuteczniejszego instrumentu nacisku dla zapewnienia zgodności z prawem prowadzonych działań. Według projektu art. 26 ust. 3 miał wejść w życie łącznie z całą ustawą.

Ostatecznie omawiany przepis brzmi następująco: „Do odpadów wydobywczych obojętnych, odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne oraz niezanieczyszczonej gleby nie stosuje się przepisów tytułu V ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, z wyłączeniem przepisów o opłatach podwyższonych oraz o administracyjnych karach pieniężnych”.

Różnica jest widoczna na pierwszy rzut oka. Przepis jest sformułowany precyzyjniej

(poza jedną najważniejszą kwestią, o której dalej),

realizuje domniemany cel ekonomiczny, bo wyłącza jedynie, w odniesieniu do wskazanych odpadów, stosowanie opłat za korzystanie z zasobów, nie wyłącza natomiast stosowania środków sankcyjnych.

Dodatkowo art. 61 zakłada, że zasady te wejdą w życie dopiero 1 maja 2012 r., który to termin ustawa przewiduje jako docelowy dla ostatecznego przystosowania się do jej wymagań.

Wskazane zmiany

(znowu poza jedną kwestią)

można byłoby ocenić pozytywnie, gdyby nie art. 58 ust. 4, który został wprowadzony do ustawy dopiero w trakcie prac w Sejmie.

Oto jego dosłowna treść: Do 1 maja 2012 r. do odpadów wydobywczych obojętnych, odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne oraz niezanieczyszczonej gleby nie stosuje się przepisów tytułu V ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska.

Jak widać, dotyczy on tych samych kategorii odpadów co art. 26 ust. 3 i zakłada, że do czasu wejścia w życie art. 26 ust. 3 do wskazanych rodzajów odpadów nie stosuje się żadnych przepisów tytułu V poś.

Racjonalności tego przepisu doszukać się trudno, niemniej treść jest jednoznaczna. Otóż do 1 maja 2012 r. w odniesieniu do postępowania z odpadami wydobywczymi obojętnymi, odpadami innymi niż niebezpieczne i obojętne oraz niezanieczyszczoną glebą nie stosuje się: ani przepisów o opłatach z tytułu korzystania ze środowiska (opłaty za składowanie odpadów); ani przepisów o sankcjach finansowo-prawnych z tytułu naruszenia określonych przepisów związanych z postępowaniem z takimi odpadami, czyli opłat podwyższonych

związanych ze składowaniem odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów oraz składowaniem odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym; ani administracyjnych kar pieniężnych ponoszonych w związku z naruszeniem warunków decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów albo decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów.

Skoro racjonalności tego przepisu doszukać się raczej nie można, to jedyną chyba przyczyną jego pojawienia się w ustawie mogły być naciski lobbystyczne.

Czy jednak mogły one zmierzać aż do całkowitego wyłączenia – na prawie pięć lat – stosowania instrumentów finansowo-prawnych w odniesieniu do tych odpadów?

Ta wątpliwość ma jednak drugorzędne znaczenie w zestawieniu z zasygnalizowanym już błędem legislacyjnym.

Artykuł 26 ust. 3 projektu, wymieniając kategorie odpadów, do których się odnosi, używał sformułowania „odpadów wydobywczych obojętnych, innych niż niebezpieczne i obojętne oraz niezanieczyszczonej gleby”. Było więc jasne, że chodzi o dwie kategorie odpadów wydobywczych (obojętne oraz inne niż niebezpieczne i obojętne), a także niezanieczyszczoną ziemię. Zwróćmy teraz uwagę na wyliczenie kategorii odpadów w ostatecznej treści art. 26 ust. 3 oraz art. 58 ust. 4. Użyto w nich sformułowania: „odpadów wydobywczych obojętnych, odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne oraz niezanieczyszczonej gleby”. Przepisy te wyraźnie wskazują na trzy kategorie odpadów, których dotyczą wyłączenia: odpady wydobywcze obojętne, odpady inne niż niebezpieczne i obojętne – w tej drugiej grupie już nie wydobywcze, lecz WSZYSTKIE odpady tego rodzaju!!! – i niezanieczyszczoną glebę.

Wyliczenia są sformułowane ewidentnie błędnie, ale też jednoznacznie, i nie da się twierdzić, że skoro znajdują się w ustawie o odpadach wydobywczych, to w tej drugiej grupie też chodzi tylko o odpady wydobywcze (trzeba byłoby w użytej konwencji wyraźnie napisać „odpady wydobywcze inne niż…”). Wobec tego od 15 sierpnia (data wejścia ustawy w życie) opłaty za składowanie odpadów będą dotyczyć tylko odpadów niebezpiecznych i odpadów obojętnych innych niż wydobywcze (co, wobec odpadów obojętnych zrównanych tu z niebezpiecznymi, samo w sobie jest już curiosum), w odniesieniu natomiast do odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne oraz wydobywczych obojętnych na podstawie art. 58 ust. 4 ustawy nie mają zastosowania! To samo dotyczy administracyjnych kar pieniężnych i opłat podwyższonych, z tym że one zaczną być stosowane ponownie od 1 maja 2012 r. (art. 26 ust. 3 w związku z art. 61).

Pytanie, czy autorom ustawy i wprowadzonych zmian o to chodziło? Jeśli tak, to skutek dla gospodarki odpadami może być wręcz zabójczy.

Wystarczy podać przykład niesortowanych odpadów komunalnych, w stosunku do których ostatnio bardzo dyskutowane były znaczące podwyżki opłat z tytułu ich składowania. W klasyfikacji użytej w analizowanych przepisach są to odpady inne niż niebezpieczne i obojętne,

a więc od 15 sierpnia przestają obowiązywać opłaty z tytułu ich składowania. Złożenie takich odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym (a więc w przysłowiowym już lesie) nie pozwoli na wyegzekwowanie opłaty podwyższonej, a składowanie z naruszeniem warunków decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska – administracyjnej kary pieniężnej. W 2012 r. sytuacja się „poprawi”, już będą obowiązywały opłaty podwyższone i administracyjne kary pieniężne, natomiast opłaty z tytułu składowania nadal nie.