Pojęcia zamieszkania i zameldowania nie należy utożsamiać

- Gmina planuje podjąć nową uchwałę w sprawie dotowania żłobków. Chcemy wprowadzić zapisy o dotowaniu dzieci zamieszkałych i zameldowanych na terenie naszej gminy (obowiązek ma też dotyczyć rodziców). W uzasadnieniu projektu wskazujemy ustawę o finansach publicznych (oszczędne wydatkowanie) i ustawę o samorządzie gminnym która zakłada samodzielność gminy. Czy będzie to prawnie uzasadnione?

Czytaj też: O miejscu zamieszkania nie decyduje zameldowanie

W pytaniu przytoczono dwa akty prawne, tj. ustawę z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz ustawę z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W przypadku pierwszej z ustaw, zapewne chodzi o art. 44 ust. 3, gdzie ustawodawca postanowił, że wydatki publiczne powinny być dokonywane:

>> w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

- uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

- optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;

>> w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;

>> w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Niewątpliwie jest to jedna z fundamentalnych zasad dotycząca gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych, w tym rzecz jasna i gmin. Jeśli chodzi o drugą z ww. ustaw, to faktycznie, art. 3 przewiduje samodzielność podmiotową gminy, o czym świadczy zawarta w nim treść. Tam bowiem postanowiono, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Gmina posiada osobowość prawną. Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej.

Co jednak istotne, ww. ogólne zasady dotyczące funkcjonowania samorządu gminnego nie mogą stanowić uzasadnienia do wkraczania w tą sferę, która jest uregulowana przepisami rangi lex specialis. Taki zaś status posiadają przepisy ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. W kontekście podanego stanu faktycznego na szczególną uwagę zasługują regulacje art. 60 tej ustawy.

Wynika z niej, że podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1 (m.in. osoby fizyczne, osoby prawne), prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 (chodzi o osoby prowadzące działalność na własny rachunek), mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. Wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały. W uchwale, o której mowa w ust. 2, może zostać określone, że dotacja, o której mowa w ust. 1, może zostać przyznana również na dzieci zamieszkałe na terenie innej gminy niż gmina przyznająca dotację.

Wskazane wyżej regulacje prawne zakreślają zarazem radzie gminy ograniczone spektrum możliwych kwestii, które mogą zostać ujęte w ramach uchwały dotacyjnej, a mającej status aktu prawa miejscowego.

Warto również zauważyć, że ustawodawca w ww. art. 60 operuje jedynie sformułowaniem – dzieci zamieszkałe, nie odnosząc się do aspektu ich zameldowania.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, że co prawda, ustawodawca pozostawił gminie prawo wyboru objęcia ww. dotacjami – czy to dzieci zamieszkałe w macierzystej gminie, czy nadto dzieci z innych gmin, jednak pojęcia zamieszkania i zameldowania nie należy utożsamiać. Zamieszkanie zostało zdefiniowane w art. 25 Kodeksu cywilnego, gdzie postanowiono, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z kolei, kwestię zameldowania regulują przepisy ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. Z ich zaś m.in. wynika, że obywatel polski dokonuje zameldowania na pobyt stały lub czasowy (art. 28 ust. 1), przy czym, zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała (ust. 4).

W postanowieniu z 10 sierpnia 2018 r. (sygn. akt I OW 74/18) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: Jednocześnie zauważyć należy, że bez znaczenia w sprawie jest kwestia zameldowania, będąca kategorią prawa administracyjnego, lecz nieprzesądzająca o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Samo zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym i służy celom ewidencyjnym potwierdzającym fakt pobytu w danym lokalu.

Powyższe rozróżnienie ma istotne znaczenie, w kontekście oceny legalności sugerowanej przez gminę propozycji legislacyjnej. Analiza ta skłania zaś do wniosku, że nie będzie ona prawidłowym rozwiązaniem, co ma uzasadnienie choćby w jednym z najnowszych rozstrzygnięć nadzorczych, a mianowicie w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z 5 czerwca 2019 r. (Nr 12/760/ 2019. Tam przedmiotem oceny był zapis zbliżony zakresowo, przewidujący możliwość udzielenie dotacji tylko na dziecko zamieszkałe i zameldowane na terenie gminy dotującej, w kontekście ww. art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. W uzasadnieniu orzeczenia przyjęto m.in: Organ stanowiący j.s.t. na podstawie tego przepisu może przyznać także dotacje na dzieci spoza terenu gminy. Natomiast rada gminy nie jest uprawniona do ograniczenia podmiotowego w stosunku do dzieci niezameldowanych na terenie gminy. Finalnie na mocy ww. orzeczenia została stwierdzona częściowa nieważność uchwały dotacyjnej, właśnie w zakresie, w jakim odnosi się do wymogu spełnienia zarówno przesłanki zameldowania dzieci czy ich rodziców na terenie gminy dotującej.

Autor jest radcą prawnym