Kiedy wójt może wydać przepisy porządkowe

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) w przypadku niecierpiącym zwłoki może w formie zarządzenia wydać przepisy porządkowe. Takie uprawnienie przysługuje też zarządowi powiatu. Natomiast samorząd województwa nie wprowadza takich przepisów.

Wydanie zarządzenia przez wójta lub uchwały przez zarząd powiatu jest wyjątkiem od zasady, zgodnie z którą akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy (rada powiatu). W praktyce mogą się pojawić nagłe sytuacje, które zagrażają życiu lub zdrowiu obywateli oraz porządkowi, spokojowi i bezpieczeństwu publicznemu.

Ogłoszenie przez radę gminy przepisów porządkowych może być znacznie utrudnione, ponieważ konieczne by było zwołanie sesji rady w celu podjęcia uchwały. W tych sytuacjach kompetencje organu uchwałodawczego przejmuje wójt. Musi on jednak pamiętać, że wydanie zarządzenia obwarowane jest wieloma warunkami, których spełnienie stanowi podstawę zatwierdzenia tego aktu przez radę gminy. Ich naruszenie może być przyczyną nieważności zarządzenia, co skutkować może jego uchyleniem przez wojewodę. Takie same zasady obowiązują w przypadku wprowadzenia przepisów porządkowych przez zarząd powiatu w formie uchwały.

Uzupełnienie luki w prawie

Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 27 września 2009 r. (sygn. akt: IV SA/Po 576/12), wydanie przepisów porządkowych przez wójta może nastąpić tylko w przypadku, gdy:

- mieszczą się one w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach ani w innych przepisach powszechnie obowiązujących (tzw. przesłanka obiektywna, dotycząca stanu prawnego),

- są niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (tzw. przesłanka subiektywna, dotycząca stanu faktycznego),

- zostały wydane w przypadku niecierpiącym zwłoki,

- mają charakter lokalny.

Rolą przepisów porządkowych jest likwidacja luk w prawie. Chodzi więc o normowanie sytuacji lokalnych o szczególnym, nadzwyczajnym charakterze, co do których brak jest regulacji ogólnopaństwowych (wyrok WSA w Łodzi z 16 czerwca 2014 r., sygn. akt: III SA/Łd 355/14).

Przykład

Wójt wprowadził tymczasowy zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miejscowości w dniu 10 kwietnia 2015 r. Brak było podstaw do wydania tego zarządzenia, ponieważ zagadnienie to uregulowane zostało w ustawie z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. DzU z 2012 r. poz. 1356 ze zm.).

Zarządzenie wójta nie może modyfikować lub dublować przepisów ustawowych i rozporządzeń lub stanowić próby lokalnej ich nowelizacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt: IV SA/Po 1042/11 oraz NSA z 11 lipca 2006 r., sygn. akt: II GSK 68/06). Nie jest też dopuszczalne przytaczanie w przepisach porządkowych regulacji ustawowych.

Przykład

Prezydent miasta wprowadził zakaz handlu oraz ekspozycji w celach handlowych na oznaczonych działkach, stanowiących obszar przyległy do międzynarodowego portu lotniczego. W zarządzeniu określił tzw. strefę ochronną lotniska. Wojewoda stwierdził nieważność tego zarządzenia. W uzasadnieniu wskazał, że prezydent miasta w niedopuszczalny sposób zmodyfikował kształt otoczenia lotniska (wymogów obowiązujących w tym otoczeniu) z powoływaniem się na tak specyficzne rozwiązania jak „strefa ochronna". Przez to wkroczył w materię ustawową.

Luka w prawie nie występuje w sytuacji, gdy na danym terenie obowiązują już przepisy porządkowe. Powoduje to określone skutki. Jeżeli zatem dla obszaru danej gminy jej rada podjęła uchwałę porządkową, a obszar zagrożenia przekracza granice tej jednostki, to organ powiatu może wydać swój akt, który nie będzie jednak obejmował obszaru danej gminy. Akt prawa miejscowego wcześniej wydany jest wiążący dla innych organów, które są także kompetentne do stanowienia tego rodzaju przepisów, ponieważ określona sytuacja została już uregulowana. Dlatego zgodnie z art. 41 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) wójt ma obowiązek przesłania przepisów porządkowych do wiadomości wójtom sąsiednich gmin i staroście powiatu, w którym leży gmina, następnego dnia po ich ustanowieniu. Podobnie w myśl art. 42 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym starosta przesyła przepisy porządkowe do wiadomości organom wykonawczym gmin położonych na obszarze powiatu i starostom sąsiednich powiatów następnego dnia po ich ustanowieniu.

Przepisy ochronne

Zarządzenie wójta może być wydane wtedy, gdy zagrożone są określone dobra, tj. życie i zdrowie człowieka oraz porządek, spokój i bezpieczeństwo publiczne. W przypadku zarządu powiatu może on wprowadzić przepisy porządkowe wtedy, gdy oprócz tych dóbr powstaje dodatkowo ryzyko naruszenia mienia obywateli lub ochrona środowiska naturalnego. Zatem w przypadku samorządu powiatowego zakres wartości chronionych jest szerszy niż tych odnoszących się do gminy. Z tym że zarząd tego szczebla może wydać uchwałę tylko w sytuacji, gdy zagrożenie występuje na obszarze więcej niż jednej gminy.

Przykład

Gwałtowne opady deszczu spowodowały znaczny przypływ stanu rzeki, której okolica jest ulubionym miejscem rozrywki mieszkańców. Z tego powodu zagrożone zostało życie tych osób. Zarząd powiatu wydał uchwałę o czasowym zakazie kąpieli w gminach, przez które przepływa ta rzeka.

Katalog dóbr chronionych jest wyczerpujący. Ma to stanowić barierę przed nadmiernym sięganiem po instrument regulacji porządkowej (wyrok WSA w Gliwicach z 23 listopada 2009 r., sygn. akt: III SA/Gl 1023/09). Z ustaw ustrojowych wynika, że wprowadzenie przepisów chroniących dane wartości musi być niezbędne. W orzecznictwie przyjmuje się, że niezbędny to taki, bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny (por. wyrok WSA w Lublinie z 15 listopada 2007 r., sygn. akt: III SA/Lu 511/07).

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lipca 2000 r. (sygn. akt: P 10/02), przepisy porządkowe mogą być wydane wyłącznie w zakresie niezbędnym dla obrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a także gdy nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych. Muszą one więc dotyczyć wyłącznie zachowań bezpośrednio (realnie) zagrażających tym dobrom (por. też rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 19 lipca 2011 r., znak: NK-N.4131. 216.2011.AZ5).

Przykład

Wójt zarządzeniem zakazał podlewania ogródków przydomowych, działkowych oraz terenów zielonych z wodociągu gminnego. Podstawą wprowadzenia ograniczenia poboru wody była konieczność utrzymania dostaw wody do wszystkich odbiorców. Wójt podał, że na skutek nierozsądnego nadużywania wody mieszkańcy zaopatrywani z końcowych odcinków wodociągu byli jej pozbawieni. Taka sytuacja jego zdaniem miała wpływać na pogorszenie stanu sanitarnego poszczególnych rodzin, co w konsekwencji mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia obywateli. Zarządzenie zostało zatwierdzone przez radę gminy. Wojewoda stwierdził jego nieważność, uznając, że okoliczności przedstawione przez wójta nie stanowią realnego zagrożenia dla dóbr chronionych prawem, uzasadniającego wydanie przepisów porządkowych.

Niejednokrotnie dla zabezpieczenia określonych wartości konieczne działanie natychmiastowe będzie niemożliwe do zrealizowania przez organ kolegialny, chociażby ze względu na zawarte w art. 20 u.s.g. regulacje dotyczące zwoływania sesji rady. Chodzi o wymóg doręczenia radnym w terminie określonym statutem zawiadomień o zwołaniu sesji wraz z porządkiem obrad oraz projektami uchwał, a w przypadku sesji zwoływanej z inicjatywy wójta, ustawowy termin przedstawienia projektu uchwały co najmniej siedem dni przed rozpoczęciem sesji. Dlatego w przypadkach niecierpiących zwłoki wójt może wydać zarządzenie porządkowe.

Zjawisko lokalne

Niedopuszczalne jest wydawanie przepisów porządkowych w odniesieniu do zjawisk występujących w całym kraju, a więc sfery stosunków społecznych, która wymaga generalnych uregulowań. Przepisy porządkowe należą do prawa lokalnego i nie można przy ich pomocy likwidować braków (luk) ustawodawstwa obowiązującego na terenie Polski lub eliminować zagrożeń mających znaczenie ogólnokrajowe (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lutego 2011 r., sygn. akt: II SA/Go 26/11).

Przykładowo należy wskazać, że problemem lokalnym nie jest kradzież metali kolorowych. Jest to zjawisko występujące w całym kraju, które wymaga generalnych uregulowań. Niewątpliwa luka ustawowa, jaka ma miejsce w tym zakresie, nie może być zapełniona przepisami porządkowymi (wyrok NSA z 1 października 2003 r., sygn. akt: II SA/Po 1409/03).

Zarządzenie wójta, jako akt powszechnie obowiązujący na szczeblu lokalnym, nie może się odnosić do konkretnej, jednostkowej, niepowtarzalnej sytuacji. Musi posiadać cechy ogólności i abstrakcyjności (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody małopolskiego z 30 października 2013 r., znak: WN-II.4131.1.28.2013).

Przykład

Wójt w celu umożliwienia dojazdu do budynku, w którym zamieszkują cztery osoby, w tym trzy poważnie chore, wymagające opieki, wydał zarządzenie porządkowe o wycince trzech lip. Drzewa te uniemożliwiały dojazd karetki pogotowia, straży i innych służb, mieszkańcy mają trudności z transportem opału, pożywienia i innych niezbędnych artykułów. Zagrożone zostało w ocenie wójta życie i zdrowie osób. Zarządzenie to nie spełnia wymogu ogólności, gdyż jego adresatem były służby urzędu gminy, ani warunku abstrakcyjności (dotyczy jednostkowej czynności usunięcia trzech drzew).

Zatwierdzenie przez radę

Zarządzenie wójta (uchwała zarządu) musi być zatwierdzone na najbliższej sesji rady gminy (rady powiatu). Brak aprobaty lub nieprzedstawienie tego aktu radzie powoduje utratę przez niego mocy w terminie określonym przez organ stanowiący. Określając ten termin, może ona:

- pozbawić zarządzenie mocy obowiązującej z dniem podjęcia przez siebie właściwej uchwały,

- utrzymać zarządzenie w mocy na czas określony.

Nie jest dopuszczalne pozbawienie zarządzenia mocy obowiązującej z datą wsteczną, a tym bardziej uznanie zarządzenia za niebyłe. Regulacje ustrojowe samorządu nie przewidują możliwości uchylenia legalnie wydanego zarządzenia.