Jak urzędnicy mogą zabezpieczyć się przed skutkami wydania bezprawnej decyzji

Codziennie w Polsce wydawane są dziesiątki, setki decyzji administracyjnych. Każda z nich dla zaangażowanego w jej wydanie urzędnika oznacza potencjalne ryzyko odpowiedzialności. Nie można bowiem wykluczyć naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji, a to oznacza konsekwencje w postaci odpowiedzialności i zobowiązania odszkodowawczego. Wprowadziła je ustawa z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (dalej ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych). Chociaż obowiązuje ona już od 17 maja 2011 r., dla wielu urzędników jest ona ciągle nowością.

Funkcjonariusz, ?czyli kto

W opracowaniu używamy określenia „urzędnik", chociaż powinno stosować się sformułowania „funkcjonariusz publiczny" w takim rozumieniu, w jakim nakazuje to ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych.

Zgodnie z ustawą funkcjonariusz publiczny to

- ?osoba działającą w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub

- ?osoba wykonującą w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ.

Można zatem powiedzieć, że każdy, kto uczestniczy nie tylko w wydawaniu decyzji, ale w postępowaniu poprzedzającym decyzję, może mu być postawiony zarzut rażącego naruszenia prawa. Za jedną decyzją stoi niejednokrotnie kilka czy kilkanaście osób i to ich dotyczy ryzyko odpowiedzialności, gdy podejmują działania niezbędne do wydania decyzji.

Identyfikacja personalna

Metodą identyfikacji personalnej osób uczestniczących w podejmowaniu decyzji jest tzw. metryka sprawy, prowadzona zgodnie z art. 66a kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisem wykonawczym do niego jest rozporządzenie ministra administracji i cyfryzacji z 6 marca 2012 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia metryki sprawy. Stanowi ono, że metryka to chronologiczne zestawienie czynności w sprawie zawierające:

- ?oznaczenie sprawy (data wszczęcia lub znak sprawy);

- ?tytuł sprawy (zwięzłe określenie przedmiotu sprawy);

- ?datę dokonanej czynności;

- ?określenie osoby podejmującej daną czynność (nazwisko, imię, stanowisko);

- ?określenie podejmowanej czynności;

- ?wskazanie identyfikatora dokumentu w aktach sprawy, do którego odnosi się dana czynność.

Dla pełnego obrazu należy dodać, że w części decyzji administracyjnych metryka nie jest sporządzana zgodnie z rozporządzeniem w sprawie rodzaju spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki sprawy jest wyłączony. Nie stanowi to jednak przeszkody do ustalenia personalnego składu osób uczestniczących w wydawaniu decyzji, a co za tym idzie obciążeniu ich odpowiedzialnością za rażące naruszenie prawa.

Nie wystarczy ?sama decyzja

Decyzja kreuje po stronie urzędnika niebezpieczeństwo odpowiedzialności, jeśli zostanie wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naturę rażącego naruszenia prawa tłumaczą orzeczenia sądowe, które poprzez zastosowanie wykładni przepisów wskazują te przesłanki, pozwalając odróżnić naruszenie rażące od tego, które tych cech nie nosi.

Z orzecznictwa:

Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.

wyrok z 20 lipca 2011 r. Wojewódzkiego Sądu ? Administracyjnego w Gdańsku ? sygn. akt. II SA/Gd 275/11

Z orzecznictwa

W orzecznictwie przesłanka rażącego naruszenia prawa wiąże się z trzema okolicznościami: oczywistością naruszenia prawa, charakterem przepisu, który został naruszony, oraz ekonomicznymi lub gospodarczymi skutkami, które wywołała. Rażąca sprzeczność ma wynikać w oczywisty sposób z prostego zestawienia ze sobą treści decyzji i treści przepisu.

wyrok z 15 lutego 2013 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II FSK 1345/11

Nie samo więc wydanie decyzji jest czynnikiem generującym ryzyko. Jest nim wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo w wyniku zawinionego działania lub zaniechania funkcjonariusza publicznego i powodującej następstwa w postaci szkody po stronie adresata decyzji.

Procedura przypisywania odpowiedzialności

Pierwszym etapem tej procedury jest prawomocne orzeczenie sądu lub ugoda, na mocy której osoba poszkodowana uzyskuje prawo do odszkodowania za szkodę wyrządzona przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa.

Kolejnym – ustalenie funkcjonariusza lub funkcjonariuszy publicznych, którzy wykonywali czynności w toku wydawania tej decyzji, i uznanie tych czynności za obarczone zawinionym działaniem lub zaniechaniem.

Następnym etapem jest skierowanie wniosku do prokuratora okręgowego o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Wnioskodawcą jest kierownik podmiotu odpowiedzialnego, czyli Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego albo inny podmiot, który zgodnie z art. 417 kodeksu cywilnego jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania za szkodę wyrządzona przez zatrudnionego funkcjonariusza.

Wniosek do prokuratora jest składany w terminie 14 dni od wypłaty odszkodowania. Ostatnim etapem procedury jest postępowanie wyjaśniające prowadzone przez prokuratora, który, jeśli stwierdzi, ze zachodzą wszystkie przesłanki odpowiedzialności funkcjonariusza, wzywa go na piśmie do dobrowolnego spełnienia świadczenia odszkodowawczego, wyznaczając mu termin. Po bezskutecznym upływie tego terminu urzędnikowi wytaczane jest powództwo o odszkodowanie z tytułu szkody wyrządzonej przy wykonywaniu władzy publicznej w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych.

Odpowiedzialność odszkodowawcza

Odszkodowanie, które obciąża urzędnika, jest to (zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych) kwota wypłacona przez podmiot odpowiedzialny, nie wyższa od kwoty 12-krotności miesięcznego wynagrodzenia przysługującego urzędnikowi.

Jeżeli kilku urzędników dopuściło się działania lub zaniechania przy wydawaniu jednej decyzji, każdy z nich ponosi odpowiedzialność stosowanie do przyczynienia się do rażącego naruszenia prawa i stopnia winy. Jeżeli nie jest możliwe ustalenie stopnia winy i przyczynienia, odpowiadają oni w częściach równych, ale każdy do 12-krotności miesięcznego wynagrodzenia.

Ubezpieczenie OC

Ze względu na wysoki wymiar obciążenia finansowego, jaki może dotknąć każdego urzędnika uczestniczącego w wydawaniu decyzji, rynek ubezpieczeniowy przygotował specjalny produkt nazywany najczęściej „Ubezpieczenie OC urzędnika". Jest to ubezpieczenie, gdzie zakład ubezpieczeń gwarantuje przyjęcie odpowiedzialności i wypłatę odszkodowania w przypadku, gdy w stosunku do urzędnika właściwy prokurator podejmie postępowanie wyjaśniające i wystąpi z żądaniem zapłaty świadczenia. Jest to oczywiście ubezpieczenie dobrowolne.

Zatem każdy urzędnik, w zależności od tego, jak ocenia poziom ryzyka wykonywanych przez siebie czynności urzędniczych, decyduje o wykupieniu stosowanej polisy bądź nie. Można ubezpieczyć się indywidualnie, ale na rynku preferowaną formą jest ubezpieczenie grupowe, gdzie urzędnicy mogą nie tylko wykupić polisę za stosunkowo niską składkę, ale także skorzystać z ochrony na niezwykle korzystnych warunkach ubezpieczenia. Te korzyści to przede wszystkim niewielki zakres wyłączeń odpowiedzialności i uprzywilejowana forma przedłużania ochrony ubezpieczeniowej, gdzie sama zapłata składki powoduje wznowienie umowy na kolejny 12-miesięczny okres ubezpieczenia.

Jaką wybrać formę ochrony

Wybór formy ochrony ubezpieczeniowej to jednak nie tylko alternatywa pomiędzy umową indywidualną i grupową. To także wybór systemu ubezpieczenia, który wiążę się z takimi elementami, jak ciągłość ochrony ubezpieczeniowej i zachowanie praw do ochrony po zakończeniu wykonywania obowiązków pracowniczych.

W tym względzie na rynku ubezpieczeniowym funkcjonują dwie podstawowe formy. Każda z nich gwarantuje pokrywanie zobowiązania obciążającego urzędnika, ale różnie traktują, czym jest tzw. wypadek ubezpieczeniowy, czyli sytuacja uruchamiającą ochronę zakładu ubezpieczeń.

W jednej formie opartej na tzw. triggerze act comnited (trigger – czasowy zakres ochrony) – za wypadek ubezpieczeniowy uznaje się działanie lub zaniechanie ubezpieczonego urzędnika, którego następstwem jest rażące naruszenie prawa.

Oznacza to, że ten moment, kiedy urzędnik wykonuje daną czynność, podejmuje daną decyzję, musi mieścić się w okresie ubezpieczenia, aby zakład ubezpieczeń z tej umowy udzielił ochrony i wypłacił odszkodowanie.

Zastosowanie takiej formuły umowy powoduje, że jeżeli po kilku latach od podjęcia wadliwej decyzji nastąpi przesądzenie kwestii odszkodowania, to zakład ubezpieczeń będzie cofał się do polisy z okresu właściwego tej decyzji, czyli urzędnik powinien mieć ochronę ubezpieczeniową przez cały czas wykonywania swoich obowiązków.

Druga forma umowy występująca na rynku oparta jest na tzw. triggerze claims made, gdzie wypadkiem ubezpieczeniowy jest zgłoszenie roszczenia, czyli wystąpienie przez prokuratora do urzędnika z żądaniem pokrycia wypłaconego odszkodowania.

W tej formule liczy się zatem to, kiedy niewłaściwość decyzji zaskutkowała postępowaniem wyjaśniającym względem urzędnika. Lecz po to, by zakład ubezpieczeń udzielił ochrony ubezpieczeniowej, musi być spełniony jeszcze jeden warunek – ubezpieczony musi mieć zawartą umowę także na czas wydawania decyzji. W tej formułę więc, biorąc pod uwagę, że pomiędzy momentem wydania decyzji a momentem wystąpienia przez prokuratora z roszczeniem może upłynąć kilka lat, ważna jest tzw. ciągłość ochrony ubezpieczeniowej, którą trzeba zachować nawet po zakończeniu wykonywania obowiązków urzędniczych przez tzw. przedawnienie roszczenia. Z tego względu umowy zawarte w formule claims made wiążą się z zapłatą z reguły zdecydowanie niższej składki rocznej niż w tej formule pierwszej, a dla urzędników, którzy po zakończeniu pracy chcą kontynuować ochronę, składki są dodatkowo obniżane wręcz do poziomu symbolicznego.

Ustanowienie sumy gwarancyjnej

Niezależnie od wybranej formuły umowy urzędnik, który zdecyduje się na skorzystanie z oferty ubezpieczycieli, musi jeszcze pamiętać o odpowiednim wyborze sumy gwarancyjnej, która powinna odpowiadać poziomowi obciążających go odszkodowań. Stąd suma gwarancyjna powinna korespondować z dwunastokrotnością jego wynagrodzenia i powinna być uaktualniana, w zależności od zmian tego wynagrodzenia w każdym kolejnym okresie ubezpieczenia. Mówiąc inaczej, w tzw. rocznicę polisy urzędnik ma okazję zmniejszenia lub podwyższenia sumy.

Gdyby zdarzyło się tak, że w danym okresie ubezpieczenia, wskutek zgłoszonych roszczeń, suma gwarancyjna została wykorzystana, to można także uzupełnić poziom sumy, co jednak wiąże się z koniecznością dopłaty składki ubezpieczeniowej.

Jak reagować ?na zgłoszone roszczenia

Posiadanie ochrony ubezpieczeniowej to jedno, ale umiejętność skutecznego z niej korzystania to drugie. W tym względzie trzeba przede wszystkim pamiętać o przedawnieniu roszczenia. Tak jak poszkodowany ma określony przepisami czas na zgłoszenie roszczeń odszkodowawczych, tak i urzędnik ma czasowo ograniczoną możliwość zgłaszania swoich żądań co do uruchomienia ochrony ubezpieczeniowej przez zakład ubezpieczeń. Przepis art. 819 par. 1 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych stanowi, że roszczenia z umowy ubezpieczenia przedawniają się z upływem trzech lat. Zatem od tego momentu, kiedy urzędnik podejmie wiadomość, że w stosunku do niego zostały wszczęte działania dotyczące odpowiedzialności materialnej (tzw. wymagalność) ma trzy lata na zgłoszenie się do swojego ubezpieczyciela o ochronę z polisy.

Niezależnie od tego, jakie jest osobiste przekonanie co do słuszności wysuwanych w stosunku do niego zarzutów, każde wystąpienie prokuratora powinno być sygnałem przekazanym ubezpieczycielowi, ze skutkiem w postaci przerwania biegu przedawnienia. Nie powinien urzędnik czekać aż do wyroku, który zapadnie przeciwko niemu, bo to może go kosztować zarzut przedawnienia roszczenia względem ubezpieczyciela.

podstawa prawna: Ustawa z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (DzU z 2011, nr 34, poz. 173)

podstawa prawna: Rozporządzenie ministra administracji i cyfryzacji z 6 marca 2012 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia metryki sprawy (DzU z 2012, poz. 250)

podstawa prawna: Rozporządzenie ministra administracji i cyfryzacji z 9 marca 2012 r. w sprawie rodzaju spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki sprawy jest wyłączony (DzU z 2012, poz. 269)

Porównanie dwóch systemów umowy ubezpieczenia

- ?Umowa zawarta na 12 miesięcy od 10 maja 2012 roku do 9 maja ?2013 roku

- ?Zdarzenie – 1 grudnia 2012 roku – wydanie decyzji z rażącym ?naruszeniem prawa

- ?Zgłoszenie 5 stycznia 2014 roku roszczenia przez prokuratora ?do urzędnika

Kiedy dochodzi do rażącego naruszenia prawa

Ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych ?w art. 6 wymienia 11 sytuacji prawnych, w których może dojść ?do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Są to:

1) ?wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji lub postanowienia na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 lub art. 156 par. 1 pkt 2 ?w związku z art. 126 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego;

2) ?wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji lub postanowienia na podstawie art. 247 par. 1 pkt 2 albo pkt 3 lub art. 247 par. 1 pkt 2 albo pkt 3, w związku z art. 219 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (DzU z 2005 r. nr 8, poz. 60, ze. zm.);

3) ?stwierdzenie braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa ?na podstawie art. 54 par. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo ?o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU nr 153, ?poz. 1270, ze zm.);

4) ?wydanie prawomocnego wyroku na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy ?z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego;

5) ?wydanie prawomocnego wyroku na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy ?z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 247 par. 1 pkt 2 albo 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa;

6) ?stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 37 par. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego;

7) ?stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 141 par. 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa;

8) ?prawomocne stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 149 lub art. 154 par. 2 ustawy z 30 sierpnia ?2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

9) ?prawomocne stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 47714 par. 3 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (DzU nr 43, poz. 296, z późn. zm.);

10) ?prawomocne stwierdzenie braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 47931a par. 3 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego;

11) ?ostateczne stwierdzenie braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 81 ust. 3 ustawy z 16 lutego 2007 r. ?o ochronie konkurencji i konsumentów (DzU nr 50, poz. 331, ze zm.).

Budżet Państwa Urzędnicy

Pozostało 96% artykułu