Kiedy urzędnik służby cywilnej powinien się wyłączyć z udziału w postępowaniu

Ustawa o służbie cywilnej (usc) wymaga, aby członkowie korpusu sc, wykonując swoje obowiązki, nie kierowali się żadnym interesem ani grupowym ani jednostkowym. Interes, o jakim mowa w tym przepisie należy rozumieć szeroko, jako wszelkiego rodzaju korzyść, którą może osiągnąć jednostka lub grupa. Swoistym uzupełnieniem tych regulacji są przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), regulujące zasady wyłączenia pracownika organu administracji publicznej z udziału w określonego postępowania czy to z mocy prawa czy też w wyniku decyzji przełożonego. Chodzi tu o wyłączenie pracownika organu administracji od udziału w postępowaniu, to znaczy od podejmowania jakichkolwiek czynności zarówno w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, jak i od samego jej wydania w konkretnym postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r. I OSK 347/10). Kwestie te dotyczą również członków korpusu sc, gdyż zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 kpa ilekroć w kpa mowa o organach administracji publicznej – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 kpa.

Ważne!

Wyłączenie np. pracownika izby administracji skarbowej, Krajowej Informacji Skarbowej, urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw unormowanych przepisami prawa podatkowego następuje na podstawie ordynacji podatkowej (art. 130- 132), a nie kodeksu postępowania administracyjnego.

Konieczne wyłączenie

Zgodnie z art. 24 § 1 kpa pracownik organu administracji publicznej (w tym członek korpusu sc) podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie:

1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;

2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;

3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;

4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo, w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3;

5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;

6) z powodu, której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;

7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

Jak widać z powyższego przesłanki powodujące wyłączenie członka korpusu sc określonego postępowania zachodzą w przypadku bliskości danego pracownika względem sprawy albo jego bliskości względem strony.

Z mocy prawa

Przy czym, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 stycznia 2016 r. (II GSK 1099/14), w razie zaistnienia przynajmniej jednej z wymienionych w art. 24 § 1 kpa przesłanek wyłączenie pracownika następuje z mocy prawa, bez potrzeby wydawania w tym celu odrębnego orzeczenia. Istotą tego unormowania, jest bowiem wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń, co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy (wyroki TK z 20 lipca 2004 r. SK 19/02 – OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z 13 grudnia 2005 r. SK 53/04 – OTK-A 2005/11/137). Zdaniem TK (wyrok z 7 marca 2005 r. P 8/03, OTK-A-2005/3 /20) instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej.

Szerokie zastosowanie

W związku z tym, że przepis art. 24 kpa, który określa przyczyny wyłączenia pracownika organu, został zamieszony w kpa w Dziale I Przepisy ogólne, oznacza, że ma on zastosowanie (jak wszystkie przepisy tego działu) w każdym postępowaniu administracyjnym, zarówno przed organem pierwszej instancji, jak i organem drugiej instancji, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniach nadzwyczajnych (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r. II OSK 1271/14).

Decyzją przełożonego

Wyłączenie członka korpusu sc możliwe jest także w innych sytuacjach. Zgodnie, bowiem z art. 24 § 3 kpa bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie innych niż wymienione wyżej (w art. 24 §1 kpa) okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość, co do bezstronności pracownika. Zgłoszenie wniosku o wyłączenie zobowiązuje wskazanego w przepisie przełożonego do rozpoznania (wyrok NSA z 20 grudnia 2007 r., I OSK 281/07). Przy czym dla zastosowania cytowanego przepisu wystarczy uprawdopodobnienie istnienia okoliczności mogących wywoływać wątpliwość, co do bezstronności, a nie okoliczności powodujących stronniczość. Wystarczy zatem, że z uwagi na konkretną okoliczność nie jest pewne i jasne czy dana czynność procesowa zostanie wykonana w sposób bezstronny (wyrok WSA w Gdańsku z 12 lutego 2015 r. III SA/Gd 859/14). Artykuł 24 § 3 kpa nie wymaga przy tym, aby wątpliwości, co do bezstronności faktycznie zachodziły – wystarczająca jest w kontekście tego przepisu sama potencjalna możliwość ich wystąpienia (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 sierpnia 2012 r., II SA/Po 81/12 czy wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 40/12).

Przykładami sytuacji potencjalnie uzasadniających wyłączenie na tej podstawie będą np. konkubinat, bliskie relacje rodzinne niemieszczące się w ramach art. 24 § 1 pkt 2 kpa, bliskie relacje towarzyskie bądź zawodowe.

Forma zależy od przyczyny

Przepisy kpa nie określają formy, w jakiej następuje wyłączenie pracownika z urzędu lub na wniosek lub odmowa jego wyłączenia. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że w sytuacji wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 kpa, wyłączenie to następuje z mocy prawa i zbędne jest wydawanie w tej sprawie odrębnego postanowienia. Natomiast w przedmiocie wyłączenia pracownika w przypadku wskazanym w art. 24 § 3 kpa rozstrzyga bezpośredni przełożony pracownika w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. IV SA/Gl 1230/13 oraz wyrok NSA z 29 maja 1990 r. SA/Po1555/89).

Czasami mimo wszystko trzeba działać

Wyłączenie pracownika organu administracji publicznej z określonego postępowania oznacza, że z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 24 § 4 kpa) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ. W doktrynie podkreśla się, że „czynności niecierpiące zwłoki" to m.in. czynności, które muszą zostać podjęte ze względu na treść obowiązujących przepisów, np. wprowadzających nieprzekraczalny termin na ich dokonanie, albo takie, których niewykonanie uniemożliwi w przyszłości wyegzekwowanie określonego obowiązku. Strona nie może, bowiem być poszkodowana w związku z wystąpieniem przesłanek wyłączających pracownika z postępowania.

Przy czym należy zauważyć, że dokonane zgodnie art. 24 § 4 kpa czynności są ważne i skuteczne, mimo że zostały dokonane przez pracownika, który podlegał wyłączeniu. Jednak działanie wyłączonego pracownika w oparciu o ten przepis powinno zostać odnotowane i wytłumaczone w protokole lub adnotacji w aktach sprawy.

W przypadku wyłączenia pracownika, jego bezpośredni przełożony wyznacza innego pracownika do prowadzenia sprawy. Jak wskazał WSA w Warszawie (wyrok z 9 października 2012 r., II SA/WA 597/12) wyłączenie pracownika, jako czynność procesowa rozstrzygająca o udziale konkretnego pracownika w postępowaniu w indywidualnie oznaczonej sprawie, następuje w formie postanowienia (art. 123 § 1 i § 2 kpa). Taką też formę procesową ma postanowienie o wyznaczeniu innego pracownika do prowadzenia sprawy. Obydwa postanowienia wydawane są kolejno po sobie.

podstawa prawna: art. 24 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2016 r. poz. 23 z zm.)

Z orzecznictwa

- Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od postępowania w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten odnosi się, zatem do wyłączenia pracownika przy rozpatrywaniu sprawy w trybie odwoławczym, a także w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie dotyczy on jednak wydawania innych decyzji dotyczących tej samej strony.

wyrok: NSA z 5 października 2016 r. (I OSK 329/15)