Nieważność decyzji wydanej na podstawie innej nieważnej decyzji

Problem:

Po wydaniu pozwolenia na budowę stwierdzono jego nieważność. Czy stanowi to przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu?

Co mówią przepisy:

W art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przewidziano, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli:

- dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

- decyzja została wydana została w wyniku przestępstwa,

- decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu,

- strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

- wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję,

- decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

- zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji albo

- decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione.

Natomiast w myśl art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która:

- została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości,

- została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

- dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją,

- została skierowana do osoby niebędącej stroną w tej sprawie,

- była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma trwały charakter,

- w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą bądź

- zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

podstawa prawna: art. 145-152, art. 156–159 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2013 r., poz. 267 ze zm.).

Anna Puszkarska , radca prawny

Stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której wydano inną zależną od niej decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tej zależnej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Nie stanowi ono natomiast przesłanki do wznowienia postępowania.

Problem wpływu stwierdzenia nieważności decyzji na decyzje od niej zależne wywoływał rozbieżności w orzecznictwie. Sąd Najwyższy w wyroku z 5 lipca 1996 r. (sygn. III ARN 21/96, OSNP 1997/3/32) wyraził pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.) i nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji.

SN stwierdził, że takie decyzje, które opierają się na właściwie zastosowanym prawie materialnym i uwzględniają stan prawny wynikający z innej ostatecznej decyzji, nie mogą być kwalifikowane jako wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Punktem odniesienia dla oceny legalności decyzji jest bowiem stan rzeczy istniejący w chwili jej wydania. Takie stanowisko było prezentowane również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z 11 października 2005 r. (sygn. II OSK 101/05) NSA przyjął, że w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, już po wydaniu na jej podstawie pozwolenia na budowę, właściwym trybem dla wzruszenia tej ostatniej decyzji będzie wznowienie postępowania.

W niektórych orzeczeniach prezentowano jednak inne stanowisko. Przykładowo w wyroku z 19 kwietnia 2011 r. (sygn. II OSK 422/10) NSA uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania w stosunku do tej drugiej decyzji, lecz podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

NSA zwrócił uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji powoduje skutki prawne z mocą od chwili jej wydania, a uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania ma inne konsekwencje, gdyż przerywa zdolność wadliwej decyzji do wywołania skutków prawnych dopiero od momentu wejścia do obrotu prawnego decyzji uchylającej tę wadliwą decyzję. Jeżeli decyzja zależna była oparta na decyzji, której skutki prawne w wyniku stwierdzenia nieważności zostały zniesione od dnia jej wydania, należy uznać, że także decyzja zależna została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

NSA podkreślił, że w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. mowa jest o uchyleniu lub zmianie decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja, a nie o stwierdzeniu nieważności decyzji, co nie jest przypadkowe, zważywszy na różny charakter i skutki prawne decyzji wydawanych w postępowaniu wznowieniowym i w postępowaniu nieważnościowym.

Z uwagi na te rozbieżności w orzecznictwie prezes NSA wystąpił z wnioskiem o podjęcie przez skład siedmiu sędziów NSA uchwały wyjaśniającej, czy stwierdzenie nieważności decyzji, na której oparto inną decyzję zależną, jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, czy stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. NSA w uchwale siedmiu sędziów z 13 listopada 2012 r. (sygn. I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1) rozstrzygnął, że w takiej sytuacji istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, a nie do wznowienia postępowania.

NSA podkreślił, że k.p.a. wyraźnie odróżnia uchylenie decyzji od stwierdzenia jej nieważności, zarówno gdy chodzi o skutki tych rozstrzygnięć, jak i tryb ich podejmowania. W sformułowaniu „decyzja została następnie uchylona lub zmieniona", użytym w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., nie można więc pomieścić stwierdzenia nieważności decyzji. Powoduje to, że w przypadku, gdy decyzja, na podstawie której wydano decyzję zależną, okazała się nieważna i stwierdzono jej nieważność, taka sytuacja może podlegać rozpatrzeniu tylko w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej, a nie w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zależną.