Zmiany w urzędach po nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego - rozmowa z Mariuszem Haładyjem, wiceministrem rozwoju

Przeciętny obywatel narzeka na przedłużające się w nieskończoność postępowania administracyjne. Gdy sprawa trafi do sądu, może trwać ono nawet kilka lat. Czy nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje sposoby na skrócenie tego postępowania? A jeśli tak, jakie?

Mariusz Haładyj, wiceminister Rozwoju: Długość trwania postępowań to od wielu lat jeden z podstawowych problemów naszej administracji. Blisko 80 proc. przedsiębiorców w przeprowadzonym niedawno badaniu PARP wskazało na ten problem. Ale dotyczy on wszystkich obywateli. Postanowiliśmy więc ustalić przyczyny przedłużających się postępowań. Okazało się, że jedną z nich jest zbyt częste wydawanie przez organy administracji decyzji kasatoryjnych, czyli uchylających decyzję i przekazujących sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Nasza nowelizacja daje stronie prawo żądania, by organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie merytoryczne. Na przykład samorządowe kolegium odwoławcze jest organem odwoławczym od decyzji: wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. Jeśli strona zaskarży decyzję wójta, będzie mogła w swoim odwołaniu zwrócić się do SKO o zakończenie sprawy, o jej merytoryczne rozstrzygnięcie, zamiast – tak jak dotychczas zdarzało się dość często, co pokazują statystyki – uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania do jednostki samorządu.

Czy taka zmiana nie oznacza przesunięcia obowiązków na inny organ? Do samorządów nie będą już wracały sprawy, za to SKO będzie musiało je rozpatrywać. Może to zablokować pracę Kolegium i wcale nie przyspieszy załatwiania spraw.

Czas rozpoznania odwołania jest porównywalny, niezależnie od tego, czy wydawana jest decyzja kasatoryjna, czy merytoryczna. Wydając decyzję kasatoryjną organ też musi wnikliwie sprawę przeanalizować, sprawdzić, czy są przesłanki do jej wydania. Ten czas nie jest więc dużo krótszy, niż w przypadku wydawania decyzji rozstrzygającej sprawę. Poza tym organ zachowuje możliwość zwrócenia się do I instancji o przeprowadzenie wskazanych czynności wyjaśniających.

Za to na pewno decyzja kasatoryjna oznacza dodatkowy obieg sprawy, ponieważ wraca ona do organu pierwszej instancji, który musi ponownie rozpatrzyć sprawę. Jeżeli wydana zostanie decyzja, z którą strona ponownie się nie zgodzi, mamy kolejne odwołanie do organu drugiej instancji, znowu rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji i tak dalej. W ten sposób sprawa może jeszcze kilka razy krążyć między organami zanim trafi do sądu administracyjnego.

Jakie są inne sposoby na skrócenie postępowania?

Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadza fakultatywny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dzisiaj od decyzji, które w pierwszej instancji wydaje samorządowe kolegium odwoławcze albo minister, zanim wniesiemy skargę do sądu administracyjnego, musimy skorzystać z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jest to procedura obowiązkowa. Po wejściu w życie nowelizacji, ten wniosek będzie dla stron dostępny, ale nie będzie obowiązku korzystania z niego. Od takiej decyzji będzie można od razu złożyć skargę do sądu administracyjnego. Z danych, które zebraliśmy wynika, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest mało skuteczny. Wniosek rozpatruje ten sam organ, który zazwyczaj potwierdza swoje wcześniejsze stanowisko. Ponadto, nie będzie instytucji wezwania do usunięcia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, ponieważ sztucznie wydłuża ona jedynie procedurę administracyjną.

A jeśli postępowanie będzie zbyt długo trwało, w jaki sposób strona będzie mogła pospieszyć organ?

Będzie można skorzystać z ponaglenia. Zarówno wtedy, gdy organ przekroczy termin jak i wówczas, kiedy formalnie termin jest zachowany, ale postępowanie trwa dłużej niż to jest konieczne do załatwienia sprawy, bo – przykładowo – organ podejmuje czynności pozorne czy niepotrzebne. To środek, który zastąpi przewidziane obecnie w KPA zażalenie na bezczynność. Proponujemy klarowne zasady ponaglania organów, które powinny zmotywować do szybszego załatwiania spraw obywateli.

Celem nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego – jak wynika z uzasadnienia do jej projektu – ma być zmiana podejścia urzędników do petenta. Pojawia się tam pojęcie partnerskiego traktowania obywateli. Czy to partnerstwo znajdzie odzwierciedlenie w przepisach kodeksu?

Nowelizacja powinna spowodować m.in. lepszą komunikację organu ze stronami. Wprowadza obowiązek poinformowania strony o konkretnych warunkach, które nie zostały spełnione, a są konieczne do uwzględnienia wniosku. Dzięki temu, zamiast zaskarżać decyzję odmowną lub składać od nowa kolejny wniosek w nowym postępowaniu, strona będzie mogła uzupełnić dowody jeszcze w pierwszej instancji.

Rozszerzony został ponadto katalog zasad ogólnych kodeksu o m.in.: zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, zasadę dążenia organu do polubownego załatwienia sprawy, zasadę bezstronności i równego traktowania czy zasadę pewności prawa, zgodnie z którą organ bez uzasadnionej przyczyny nie powinien odstępować od swojej ugruntowanej praktyki. W Kodeksie postępowania administracyjnego zostanie też wprost wyrażona zasada proporcjonalności działania organu, która oznacza, że organ nie powinien stosować nadmiernie uciążliwych środków wobec strony.

To bardzo ogólne pojęcia. W jaki sposób obywatel będzie mógł wyegzekwować ich stosowanie?

Z katalogu zasad ogólnych wynikają konkretne gwarancje dla strony. Organy będą zobowiązane do tego, by je stosować. Jeśli zasady te zostaną naruszone, strona będzie mogła taki zarzut postawić w odwołaniu czy w skardze do sądu administracyjnego.

Zasady ogólne mogą mieć realny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podam przykład z praktyki, dotyczący prawa podatkowego, gdzie już stosuje się analogiczną zasadę. Problem dotyczył obciążenia opłatą targową działalności, która polegała na usługach gastronomicznych z tzw. food trucków. Zgodnie z ustawą opłacie targowej podlega sprzedaż. Czy usługi gastronomiczne, w rozumieniu tych przepisów mogą być uznane za sprzedaż? Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że tych wątpliwości interpretacyjnych nie można rozstrzygnąć na niekorzyść strony, czyli obciążyć przedsiębiorcy konkretną opłatą.

Pamiętajmy jednak, że miarą „sukcesu" wprowadzenia tej zasady nie jest skala jej stosowania. Zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony powinna być stosowana w przypadku oczywistej, obiektywnej niejasności przepisu.

Jak w praktyce będzie stosowany nakaz rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości faktycznych na korzyść strony?

To także ważna dyrektywa dla urzędów. Jeśli organ przeprowadzi wnikliwe postępowanie wyjaśniające, przeanalizuje dokumenty, przesłucha świadków i korzystając ze wszystkich dostępnych środków nie będzie w stanie jednoznacznie stwierdzić, że strona dopuściła się przewinienia, nie będzie mógł obciążyć strony obowiązkiem, w tym nałożyć kary, czy ograniczyć jej uprawnień – np. cofnąć zezwolenia.

Obowiązujące przepisy administracyjne – np. prawa budowlanego czy środowiskowe przewidują paletę restrykcyjnych kar, które często są wyższe niż realna wartość przedmiotu, którego dotyczy postępowanie. Czy urzędnicy będą mogli odstąpić od wymierzenia tak restrykcyjnej kary, a jeśli tak w jakich przypadkach?

Możemy wskazać dwa przejawy nieadekwatności kar administracyjnych. Po pierwsze, gdy przepisy określają kary „widełkowo". Przedział kwotowy kary ma często dużą rozpiętość, na przykład od kilku tysięcy do kilku milionów złotych. Przepisy jednocześnie nie zawsze wskazują dyrektywy, jakimi ma się kierować urząd nakładając karę. Nowelizacja taki katalog dyrektyw wprowadza. Jeśli organ będzie musiał rozważyć i uwzględnić pewną listę okoliczności, np. wagę przewinienia, to, w jakim stopniu strona się do niego przyczyniła, starania podjęte, aby uniknąć skutków naruszenia czy wysokość osiągniętej korzyści, to kara będzie bardziej adekwatna do „naganności" popełnionego czynu.

Po drugie – gdy kara jest ustalona w sposób sztywny, np. określoną kwotą, nowelizacja przewiduje możliwość odstąpienia od wymierzenia kary. Taka decyzja powinna zostać wydana przede wszystkim w sytuacji, kiedy waga naruszenia była znikoma, a strona jednocześnie zaprzestała tego naruszenia. Będzie to możliwe również w sytuacji, gdy strona za swoje przewinienie została już ukarana inną karą administracyjną, mandatem czy grzywną.

To oznacza uznaniowość, czyli urzędnik będzie decydował, jaka była waga przewinienia i czy nakładać karę. Jaką gwarancję będzie miał urzędnik, że nie usłyszy z tego powodu zarzutu karnego?

Administracja działa na podstawie i w granicach prawa. Dlatego zawarcie w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów, które dają podstawę do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, czy do rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony w określonych prawem okolicznościach, powinny dać urzędnikom klarowne zasady postępowania. Mówimy oczywiście o tych przypadkach, gdy przepisy stosowane są prawidłowo, bo działanie niezgodnie z prawem będzie podlegało karze.

Przepisy prawa cywilnego, a nawet prawa karnego przewidują przedawnienie. Po upływie pewnego czasu nie można skutecznie dochodzić roszczeń, czy wnieść oskarżenia. Tymczasem w postępowaniu administracyjnym przewinienie można egzekwować po wielu latach, nawet gdy stroną jest następca prawny. Czy nowelizacja kodeksu rozwiązuje ten problem?

W ogólnych przepisach dotyczących kar administracyjnych wprowadzony został pięcioletni termin przedawnienia. Po jego upływie nie będzie można nałożyć kary administracyjnej ani jej wyegzekwować.

Nowelizacja wprowadza nowy sposób rozwiązania sporu – mediację. Kto, z kim i w jakich sprawach będzie mógł ją prowadzić?

Mediacja będzie możliwa w dwóch relacjach: między stronami postępowania administracyjnego oraz między organem i stroną. W pierwszym przypadku strony będą mogły zawrzeć ugodę, która może zostać zatwierdzona przez organ. Jeśli natomiast będzie mediował organ ze stroną, to konsekwencją przyjętych ustaleń będzie wydanie decyzji. Mediacja w tym drugim przypadku będzie służyła przede wszystkim wszechstronnemu rozważeniu i ustaleniu okoliczności sprawy, tak, by została ona rozstrzygnięta jak najszybciej. Ustalenia mediacji znajdą się w protokole i będą dla organu wiążące, jeśli oczywiście będą przyjęte w granicach prawa.

Mediacja to też środek do tego, by sprawy administracyjne załatwiać szybciej. Jeśli rozstrzygnięcie zostanie zaakceptowane przez stronę, to jest znacznie większa szansa, że nie będzie później kwestionowane.

Kto będzie mediatorem w takich postępowaniach? Czy potrzebne będą jakieś specjalne kwalifikacje?

Mediatorem będzie mogła być każda osoba, posiadająca odpowiednią wiedzę i doświadczenie. Jeśli strony nie wskażą mediatora, to organ będzie mógł wyznaczyć go z jednej z list stałych mediatorów. Jest możliwość powoływania mediatorów ad hoc. Wykluczeni zostali z tej możliwości tylko pracownicy organów, przed którym toczy się postępowanie.

W kodeksie pojawiła się definicja „decyzji prawomocnej". Jakie były problemy w praktyce z brakiem tego pojęcia i co zmieni nowelizacja w tym zakresie?