Kryminalistyka jest nauką szalenie dynamiczną, zmienia się wraz z otaczającym nas światem. Nierozerwalnie wiąże się z metodami wykrywania przestępstw, ale też i ze sposobami ich popełniania. Coraz częściej słyszymy o nieprawidłowościach związanych z dotacjami funduszy UE. Jeszcze do niedawna taki rodzaj przestępczości był trudny do uchwycenia, ze względu chociażby na niewystarczający poziom przygotowania merytorycznego kontrolujących. Dzisiaj wykrywanie nieprawidłowości i nadużyć finansowych, stosowanie procedur audytu i kontroli związanych z rozliczaniem projektów dofinansowanych ze środków funduszy UE, stało się standardem pracy śledczych. Tym artykułem pragniemy rozpocząć cykl poświęcony tej tematyce. Najpierw jednak wprowadzenie.

Czytaj także: Firmy ubiegające się o dotacje powinny pamiętać o unijnej polityce

Pierwsze koty za płoty

Największy historyczny budżet Unii Europejskiej przyznany Polsce na lata 2014–2020 w wysokości ponad 100 mld euro został wdrożony w fazę realizacyjną przez instytucje: zarządzające (IZ), pośredniczące (IP) i wdrażające(IW), czyli tzw. system zarządzania i kontroli.

Stało się tak po niemal dwóch latach od momentu przyznania alokacji budżetowej Polsce. Z czego to wynikało? Z jednej strony trwały systemowe przygotowania podziału obowiązków na różne szczeble zarządzania funduszami w kraju, a z drugiej trwały także przygotowania różnych procedur związanych z wdrażaniem funduszy i ich zarządzaniem.

Poślizg – ponadpółtoraroczny – do chwili rozpoczęcia pierwszych konkursów, np. wytyczne kwalifikowalności wydatków, które ukazały się dopiero w połowie 2015 r., spowodował paraliż na rynku, tzw. zamrażarkę planowanych płatności na rzecz beneficjentów oraz wykonawców.

Pierwsze zatory – źródło problemu

Planowane w cyklach rocznych rozliczanie transz w programach operacyjnych, np. POIiŚ, POIR czy RPO, spowodowane było nie tylko proceduralnym opóźnieniem ogłaszania dla beneficjentów konkursów (koniec 2015 r.), ale także niedoszacowaniem rynku. Z czego to wynikało? Po pierwsze, z niedokładności szacowania zamówienia publicznego przez beneficjentów na bazie nierealnego tzw. kosztorysu inwestorskiego. Po drugie, z przyzwyczajenia zamawiających publicznych podmiotów, że nadal jest rynek zamawiającego – kazus oferty z rażąco niską ceną. Po trzecie, z niedopasowania zapisów ustawy – Prawo zamówień publicznych (pzp) dotyczących elastyczności stosowania kryteriów pozacenowych przez beneficjentów jako zamawiających.

Kumulacja płatności, która nastąpiła po skróceniu czasu na wykonanie i rozliczenie projektów UE, a także rozliczenie dużych planów płatniczych przez Ministerstwo Finansów oraz Ministerstwo Rozwoju względem Komisji Europejskiej spowodowały dynamiczny wzrost cen na rynku budowlanym oraz usług.

Autopromocja
CFO Strategy & Innovation Summit 2021

To już IV edycja kongresu dla liderów świata finansów

WEŹ UDZIAŁ

Mądry Polak po szkodzie

W ramach powtórki z historii – wykorzystanie budżetu UE na lata 2004–2006 – rodzi się pytanie, czy można było przewidzieć konsekwencje i skutki opóźnień, a wraz z nimi dynamiczne zwyżki cen na oferowane przez wykonawców produkty i usługi. Trzeba też zadać sobie pytanie, w jakiej pozycji jest dzisiaj potencjalny beneficjent jako zamawiający. Odpowiedź brzmi krótko i zwięźle. Jest pod ścianą i presją. Co na to IZ oraz instytucje wdrażające? Mogą jedynie na wniosek beneficjenta aktualizować i przesuwać terminy uruchomienia oraz zakończenia indywidualnego projektu. Beneficjent ma dwa wyjścia – albo dopożyczyć środki na zakontraktowanie np. prac budowlanych lub usług dodatkowym „swoim kosztem", albo ewentualnie zrezygnować z projektu. Instytucje zarządzające w końcu też nie będą czekać w nieskończoność z uruchomieniem transz płatniczych w ramach tzw. planu płatności na rzecz beneficjenta. Czy można było to przewidzieć – odpowiedź wydaje się oczywista...

Jest to sinusoida koniunkturalna, która była obserwowana w latach 2004–2006 m.in. na rynku usług budowlanych.

Tort już podzielony

Doniesienia medialne często przywołują przykłady prób wpłynięcia na wybór przedsiębiorcy przy wykorzystaniu funduszy UE. Pokusa jest bardzo wielka, dlatego, że są to dzisiaj największe środki przeznaczane nie tylko przez beneficjentów publicznych, ale także prywatnych.

W żargonie zwykło się mówić, że „tort jest już rozdzielony przed wniesieniem go na salę do konsumpcji". Medialny przykład układanek przetargów przy wykorzystaniu różnych kluczy, haseł lub zwykłych zażyłości biznesowych pokazuje to, że zwykle beneficjent jako zamawiający jest bezsilny, bo dzieje się to poza jego kontrolą. Zdarza się jednak i tak, że jest aktywnym uczestnikiem lub nawet graczem w podziale tego tortu. To on bowiem odpowiada za przygotowanie zamówienia. Jeśli złamie zasady, staje się współwinny oszustwa i przestępstwa jako czynu karalnego związanego zwykle z korupcją.

Do wykrywania zalążków spisków, zmów cenowych lub przestępstw korupcyjnych przy funduszach UE powołane są specjalne organy.

Na szczeblu UE odpowiada za to instytucja ds. przeciwdziałania oszustwom i nadużyciom finansowym przy wykorzystaniu środków unijnych OLAF. W Polsce przede wszystkim odpowiada za to Centralne Biuro Antykorupcyjne, które współdziała z Ministerstwem Finansów oraz wymiarem sprawiedliwości. To niełatwa praca, ponieważ specyfika różnych projektów jest bardzo rozległa. Projekty badawczo-rozwojowe, teleinformatyczne, inwestycyjne. Kwestia wykrywalności przestępstw, analizy ryzyk i zagrożeń, w tym także nadużyć finansowych na kontraktach, to kwestia doświadczenia i przygotowania merytorycznego śledczych, osób zajmujących się analityką, a także prewencją negatywnych skutków wdrażania projektów. Szczegóły związane z kwalifikowalnością wydatków, procedur, finansów publicznych to chleb powszedni kontrolera, audytora czy agenta, który specjalizuje się w projektach unijnych.

Nieprawidłowości a efektywność – rozdwojenie jaźni

Podczas analizy statystycznej rozkładu czasu potrzebnego na zrealizowanie i wydatkowanie projektu UE, przy galopujących cenach, odwrotnie proporcjonalnie do panującego przez prawie pięć lat dumpingu na rynku – coraz większa jest pokusa nadużyć.

Wcześniej działania wykonawców były związane z zaniżaniem cen, by „za wszelką cenę przeżyć". Na rynku dochodziło do dewastacji rynku podwykonawców – zwykle rodzimego – małych i średnich przedsiębiorstw. Tworzyło to klimat świadomej działalności destrukcyjnej. Działania korupcyjne miały zapewnić wielu przedsiębiorcom stały dopływ zleceń z pewnych transakcji handlowych w ramach finansowania z budżetu UE. Ustawiane przetargi, zlecenia, fałszowanie dokumentacji – to tylko niektóre elementy szerszej analizy. Można podawać przykłady tworzenia projektów na tzw. słupy dostępowe, by uzyskać dofinansowanie, a następnie przejąć kapitał. Znane także z prasowych doniesień są przeszacowywane projekty, bez odniesienia do realnej wartości rynkowej. Przykładem są projekty, w których nie liczy się efekt końcowy, ale przepływ finansowy. Mówimy tu o kwotach liczonych w setkach milionów złotych. Po co komu skorupa, żelbet, droga donikąd, dysfunkcjonalne platformy lub nieużyteczne oprogramowanie, skoro nie zapewniają one jako produkt lub usługa jakości ani nie są praktycznie wykorzystane przez klienta, czyli zwykłego człowieka.

Jest rozchód środków finansowych i wszyscy się cieszą, lecz efektywność częstokroć odstaje od oczekiwań i założeń projektowych.

Ważne jest to, by Polska się rozwijała dzięki dotacjom unijnym, i to potwierdza wiele pozytywnych przykładów wykorzystania dotacji. Trzeba jednak zapytać, czy wszystkie środki wydatkowane są prawidłowo, bo trzeba wydatkować przede wszystkim... mądrze. Częściowo pewnie odpowiedź przyniesie już wkrótce rozliczenie programów operacyjnych przez Komisję Europejską. a