Prof. Kmieciak: Wybór kandydatów na prezesa Izby Cywilnej SN jest obarczony wadą prawną

Premier, uchylając kontrasygnatę, pozbawił prawnej skuteczności akt, w którym wyznaczono przewodniczącego zgromadzenia sędziów - tłumaczy prof. Zbigniew Kmieciak, administratywista z Uniwersytetu Łódzkiego, sędzia NSA w stanie spoczynku.

Publikacja: 10.09.2024 17:44

Donald Tusk, Andrzej Duda

Donald Tusk, Andrzej Duda

Foto: PAP/Leszek Szymański, Andrzej Jackowski

Wycofanie kontrasygnaty przez premiera pod postanowieniem prezydenta o powierzeniu Krzysztofowi Wesołowskiemu, który jest tzw. neosędzią, funkcji przewodniczącego zgromadzenia Izby Cywilnej Sądu Najwyższego mającego wybrać kandydatów na prezesa tej izby, wzbudziło ogromne kontrowersje. Szef rządu dokonał tego w trybie art. 54 par. 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Czy w tej sytuacji mógł zastosować ten przepis? 

Oczywiście. Przesłankę do tego stworzyło wniesienie skargi przez dwóch sędziów Izby Cywilnej SN: Dariusza Zawistowskiego i Karola Weitza. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego, organ, widząc podstawy do jej uwzględnienia, zyskuje zdolność do podjęcia określonego działania – w tym przypadku cofnięcia kontrasygnaty (nazwanego zgodnie z terminologią art. 54 § 3 „uchyleniem kontrasygnaty”). A więc podstawa prawna do takiego działania niewątpliwie istnieje.

Jednak czy warunkiem do wycofania kontrasygnaty uzewnętrznionej podpisem nie powinno być uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa lub działania bez podstawy prawnej? 

Nie. Zgodnie z art. 54 § 3 uwzględniając skargę organ stwierdza jednocześnie, czy zaistniała jedna z tych kwalifikowanych wad. Ale to zawsze jest wynikiem oceny czy akt lub czynność dotknięte są tego rodzaju wadą. Organ może uwzględnić skargę w trybie autokontroli także wówczas, kiedy ma do czynienia ze „zwykłym” naruszeniem prawa lub po prostu podzieli punkt widzenia skarżącego, np. co do wykładni prawa.

Jest to pewne nadzwyczajne uprawnienie, wkomponowane niejako w pośredni tryb wniesienia skargi (wniesienie jej do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu administracji). A zatem powody uwzględnienia skargi w całości w zakresie właściwości danego organu mogą być różne, te w postaci braku podstawy prawnej czy rażącego naruszenia prawa to skrajne sytuacje. W praktyce częściej występują inne sytuacje, w których mamy do czynienia ze zwykłym naruszeniem prawa, błędem wykładni prawa albo – tak, jak w rozpatrywanym przypadku – zwykłym błędem urzędniczym. Trybowi autokontroli podlegają ponadto decyzje jak najbardziej zgodne z prawem, zakwalifikowane jednak jako niesłuszne lub nieprawidłowe ze względów pozaprawnych. 

Czytaj więcej

Izba Cywilna SN zebrała się, by wybrać kandydatów na prezesa. Jest kworum

Czy fakt, że postanowienie o powierzeniu funkcji przewodniczącego zgromadzenia zostało już opublikowane w Monitorze Polskim nie powoduje, że to już jest musztarda po obiedzie?

Oczywiście, że nie. Zasadą jest, że do sądu administracyjnego zaskarżamy akty, które są ostateczne, które już weszły do obrotu prawnego, również te opublikowane we właściwym dzienniku urzędowym (np. akty organów jednostek samorządu terytorialnego albo terenowych organów administracji rządowej) – fakt publikacji jest tu okolicznością bez znaczenia. Dlatego też procedura sądowoadministracyjna dopuszcza wstrzymanie wykonania tych aktów. Akt wyznaczenia osoby do pełnienia funkcji przewodniczącego zgromadzenia sędziów IC SN w momencie złożenia podpisu przez premiera też zyskał walor prawnej skuteczności. Ale stał się później przedmiotem skargi. I tutaj premier, korzystając z trybu, który przewidziany jest ustawowo uznał, że są podstawy do uwzględnienia skargi w całości.

Wynika z tego, że dla pana, jako administratywisty zastosowanie tej procedury nie budzi najmniejszych wątpliwości. Jednak do tej pory nie mieliśmy do czynienia z sięganiem po tę procedurę w stosunku do kontrasygnaty udzielanej przez prezesa Rady Ministrów

To prawda. Stosowanie art. 54 § 3 w odniesieniu  do aktów, czynności, działań lub bezczynności organów administracyjnych jest czymś zrozumiałym, a nawet pożądanym, gdyż skraca drogę postępowania i zmniejsza jego uciążliwości, nie mówiąc już o kosztach. Natomiast po raz pierwszy zdarzyło się, że zastosowano ten przepis w stosunku do aktu urzędowego prezydenta kontrasygnowanego przez premiera. To szczególna sytuacja, ponieważ jest to akt „wspólny” dwóch organów i dla swojej skuteczności wymaga podpisu każdego z nich. Być może właśnie ta okoliczność rodzi pytania i wątpliwości, o których wspomina pan redaktor.

Pojawiają się też wątpliwości co do tego, czy akt urzędowy prezydenta tego rodzaju w ogóle podlega kontroli administracyjnej, czy też jest chroniony konstytucyjnie.

Kwestia wyznaczenia osoby pełniącej funkcję zgromadzenia określonej izby Sądu Najwyższego reguluje ustawa o SN, a nie konstytucja. Rzecz wyglądałaby prawdopodobnie inaczej, gdyby chodziło o jedną z kompetencji określonych konstytucyjnie. Jednak w konstytucji nie znajdziemy przepisu, który by dotyczył wyznaczenia osoby pełniącej funkcję przewodniczącego zgromadzenia sędziów. Zwracam przy tym uwagę na „ekspansję” instytucji aktów urzędowych prezydenta, któremu zwykłe ustawodawstwo powierza coraz więcej zadań stricte administracyjnych, wykraczających poza pełnienie funkcji tradycyjnie przypisanych głowie państwa. Czy w takich sprawach mielibyśmy, bacząc na swoistość reżimu kontrasygnaty, wyłączyć kontrolę sądową? Czy nie odbiłoby się to na standardzie ochrony praw jednostki?

Czytaj więcej

Minister Adam Bodnar: Premier Donald Tusk mógł uchylić kontrasygnatę w tym jednym momencie

Jaki są zatem skutki wycofania kontrasygnaty? Zgromadzenie się odbyło, przewodniczył wskazany w postanowieniu sędzia i wybrano troje kandydatów. Czy ten wybór jest obarczony wadą prawną?

Jestem przekonany, że tak jest. W momencie kiedy premier skorzystał z kompetencji określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. pozbawił akt wyznaczenia osoby wykonującej funkcję przewodniczącego zgromadzenia sędziów, prawnej skuteczności. We wszystkich komentarzach do art. 144 konstytucji podkreśla się, że brak podpisu premiera powoduje, że ten akt nie ma mocy prawnej. A premier cofnął swoją kontrasygnatę (nie łączyć tego z samym złożeniem podpisu, który tylko uzewnętrznia akt woli premiera) i odmówił jej udzielenia, co odpowiada „wydaniu nowej decyzji” w rozumieniu powołanego uprzednio przepisu. Mamy więc do czynienia z aktem, który skutków prawnych nie wywołuje, z jednoznacznymi konsekwencjami w stosunku do zgromadzenia sędziów i dokonanych w jego trakcie wyborów.

No dobrze, ale czy decyzja o uchyleniu kontrasygnaty i odmowie jej udzielenia nie podlega zaskarżeniu? 

Podlega. Jeśli zastosujemy art. 54 § 3 p.p.s.a., to pojawia się nowy akt lub nowa czynność, które podlegają zaskarżeniu do sądu na takich samych zasadach jak wszystkie inne akty albo czynności. Mamy więc do czynienia z nową sytuacją prawną i osoby legitymowane mają prawo wnieść skargę do sądu administracyjnego.

Pytanie, kto byłby w tym przypadku osobą legitymizowaną?

To musiałaby być osoba, która ma interes prawny we wniesieniu skargi (taki interes, który da się wywieść z konkretnego przepisu prawa, co do zasady – materialnego).

Wydaje się, że mogłaby być to osoba wskazana w postanowieniu prezydenta, czyli sędzia Wesołowski. 

Zauważmy jednak, że akt urzędowy prezydenta dotyczył wyznaczenia osoby do wykonywania funkcji przewodniczącego zgromadzenia sędziów. Z tego nie można wyprowadzać istnienia interesu prawnego. To jest przecież akt określający pewne funkcje organizacyjne, natomiast interes prawny musi mieć charakter zindywidualizowany, osobisty i konkretny.

Czytaj więcej

Nieoczekiwany zwrot akcji: kontrasygnata premiera zaskarżona do sądu

A jaki interes osobisty mieli sędziowie Weitz i Zawistowski?

Proszę zauważyć, że do organu administracji, który uruchamia tryb z art. 54 § 3 p.p.s.a. nie należy badanie (ze skutkiem wiążącym) dopuszczalności skargi. To jest domena sądu a nie organu, do którego wpłynęła skarga. Na tym etapie sąd się nie wypowiada i w analizowanej sprawie raczej się nie wypowie z jednego powodu: bezprzedmiotowości postępowania. Oczywiście, gdyby ktoś powoływał się na swoją legitymacją skargową i chciał kwestionować odmowę udzielenia przez premiera kontrasygnaty, musiałby wnieść skargę, która zostałaby (w odróżnieniu do rozpatrywanej sytuacji) przekazana do sądu administracyjnego. Nie wyobrażam sobie bowiem, aby premier w trybie autokorekty po raz drugi zmienił decyzję i uwzględnił taką skargę w trybie art. 54 § 3. A zatem sąd zbadałby wtedy, czy skarżący jest legitymowany do wniesienia skargi (ma interes prawny we wniesieniu skargi).

Nawet jeśli przyjmiemy, że zastosowana procedura nie budzi wątpliwości, to czy zastosowanie jej do aktów urzędowych prezydenta nie rodzi ryzyka, że w przyszłości piastun danego organu będzie w trybie autokontroli zmieniał decyzje poprzednika na skutek wniesienia skargi, nie tylko w celu naprawienia błędu?

Wszyscy zdajemy sobie sprawę, że mamy do czynienia z precedensem. Taki przypadek zdarzył się po raz pierwszy. Jestem zdania, że zawsze trzeba rozpatrywać tę instytucję na tle określonych okoliczności sprawy, ad casum, bez generalizacji. Tutaj sytuacja była dość oczywista. Premier publicznie przyznał, że popełniono błąd. Skoro wpłynęły skargi na ten akt urzędowy, to premier skorzystał z tego trybu jako ultima ratio, bo nie miał innej możliwości naprawienia błędu, wyeliminowania nieznośnej z prawnego punktu widzenia sytuacji. Sam z urzędu nie mógł tego błędu naprawić, taką możliwość stworzyło mu dopiero wniesienie skarg. Oczywiście widzę pewne ryzyko nadużywania instytucji, która wzbudziła takie kontrowersje, ale pamiętajmy, że mimo wszystko kontrolę nad tym ma niezawisły sąd. Przepisy prawa często są nadużywane, to się zdarza. Ale rzeczą przede wszystkim sądów jest dbać o to, by eliminować skutki tych nadużyć.

Cały witz polega na tym, że organ może wykorzystać sytuację do zmiany stanowiska nawet na skutek skargi, która jest niedopuszczalna. 

Gdyby skargę wnoszono bezpośrednio do sądu, to można byłoby założyć, że w pierwszej kolejności badana byłaby kwestia dopuszczalność skargi. Wtedy tego ryzyka by nie było. Ale coś za coś. Proszę pamiętać, że ustawodawca przyjął pośredni tryb wniesienia skargi, bo to przyspiesza załatwienie sprawy i ogranicza mitręgę biurokratyczną. Suma korzyści wynikająca z tego, że strona szybciej uzyska to, o co zabiega, i że to sam organ załatwi po jej myśli sprawę, bez angażowania do tego sądów, przewyższa wspomniane ryzyko. Zgadzam się, ryzyko nadużywania prawa lub nawet manipulowania nim, o czym mieliśmy okazję niejednokrotnie się przekonać, istnieje. To zagrożenie dotyczy wszakże wielu innych sytuacji, instytucji prawnych i procedur.

Czytaj więcej

Premier Tusk cofa kontrasygnatę. Pytanie, czy skutecznie

Wycofanie kontrasygnaty przez premiera pod postanowieniem prezydenta o powierzeniu Krzysztofowi Wesołowskiemu, który jest tzw. neosędzią, funkcji przewodniczącego zgromadzenia Izby Cywilnej Sądu Najwyższego mającego wybrać kandydatów na prezesa tej izby, wzbudziło ogromne kontrowersje. Szef rządu dokonał tego w trybie art. 54 par. 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Czy w tej sytuacji mógł zastosować ten przepis? 

Oczywiście. Przesłankę do tego stworzyło wniesienie skargi przez dwóch sędziów Izby Cywilnej SN: Dariusza Zawistowskiego i Karola Weitza. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego, organ, widząc podstawy do jej uwzględnienia, zyskuje zdolność do podjęcia określonego działania – w tym przypadku cofnięcia kontrasygnaty (nazwanego zgodnie z terminologią art. 54 § 3 „uchyleniem kontrasygnaty”). A więc podstawa prawna do takiego działania niewątpliwie istnieje.

Pozostało 93% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Subskrybuj
Czym jeździć
Technologia, której nie zobaczysz. Ale możesz ją poczuć
Materiał Promocyjny
BaseLinker uratuje e-sklep przed przestojem
Tu i Teraz
Skoda Kodiaq - nowy wymiar przestrzeni
Nieruchomości
Ministerstwo Rozwoju przekazało ważną wiadomość ws. ogródków działkowych
Prawo dla Ciebie
Nowy obowiązek dla właścicieli psów i kotów. Znamy szacowany koszt
Nieruchomości
Sąsiad buduje ogrodzenie i chce zwrotu połowy kosztów? Przepisy są jasne