Bezprecedensowy krok Komisji Europejskiej ws. zmian ustawy o ustroju sądów powszechnych

W komunikacie prasowym z 26 lipca br. Komisja Europejska poinformowała o przyjęciu w stosunku do Polski trzeciego już zalecenia w sprawie praworządności. Tym razem skupiła się na zmianach w sądownictwie. Nowe zalecenie różni się od poprzednich m.in. tym, iż Komisja wyznaczyła Polsce „czerwoną linię". Jest gotowa wszcząć w trybie natychmiastowym procedurę przewidzianą w art. 7 ust. 1 traktatu o UE (dalej: TUE), zwaną potocznie opcją atomową.

W tej procedurze rola Komisji kończy się jednak na złożeniu wniosku. Procesu oceny praworządności dokonują państwa członkowskie. Nawet jeśli Komisja złoży wniosek, stwierdzenie „istnienia wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia" przez Polskę praworządności będzie wymagało uzyskania poparcia 22 państw, a stwierdzenie „poważnego i stałego naruszenia" – poparcia wszystkich. Viktor Orbán już zapowiedział, że Węgry będą głosowały przeciwko. Jednocześnie wiceprzewodniczący Komisji Frans Timmermans w trakcie konferencji 26 lipca wykluczył możliwość łącznego prowadzenia postępowania przeciwko Polsce i Węgrom, co uniemożliwiałoby obu państwom głosowanie. Dlatego nałożenie sankcji w tej procedurze jest mało prawdopodobne.

Znaczenia nabiera więc zapowiedź Komisji wszczęcia przeciwko Polsce postępowania w trybie art. 258 traktatu o funkcjonowaniu UE (dalej: TFUE). Komisja poinformowała „o przygotowaniu się do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w związku z możliwym naruszeniem prawa Unii" z uwagi na zmianę ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Niezwłocznie po opublikowaniu ustawy wystosowała wezwanie do usunięcia uchybienia i dała rządowi polskiemu miesiąc na ustosunkowanie się do zarzutów. Dotyczą one przejścia sędziów w stan spoczynku oraz powoływania i odwoływania prezesów sądów. Bezowocny upływ wyznaczonego terminu będzie skutkował wydaniem tzw. uzasadnionej opinii, a następnie wniesieniem skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE. Jeśli Trybunał przyjmie sprawę do rozpoznania, rozstrzygnie sprawę w sposób wiążący, a niewykonanie wyroku będzie mogło skutkować wysoką karą pieniężną dla Polski. Z perspektywy egzekwowania prawa UE procedura z art. 258 TFUE jest nieporównywalnie skuteczniejsza od „politycznej" procedury z art. 7 TUE.

Droga węgierska?

Pierwszy zarzut Komisji z art. 258 TFUE dotyczy dyskryminacji ze względu na płeć z powodu wprowadzenia odmiennego wieku przejścia sędziów w stan spoczynku: dla kobiet 60 lat, a dla mężczyzn 65 lat. Zdaniem Komisji to sprzeczne z art. 157 TFUE oraz dyrektywą 2006/54 w sprawie równości płci w dziedzinie zatrudnienia i pracy. Nie ma wątpliwości, że przedmiot sprawy wchodzi w zakres zastosowania prawa unijnego i że Trybunał może tę sprawę rozstrzygnąć, mimo że organizacja pracy sędziów należy do kompetencji wyłącznej państw członkowskich.

Trudno prognozować merytoryczne rozstrzygnięcie. Warto jednak wskazać, że Trybunał zajmował się już obniżeniem wieku emerytalnego sędziów w kontekście dyskryminacji z uwagi na wiek – w sprawie Węgier. Pięć lat temu uznał, że naruszyły prawo unijne. W sprawie zastosowano tryb przyśpieszony, wyrok zapadł szybko (po sześciu miesiącach; normalnie zajmuje to ok. dwóch lat).

Krok w nieznane

Drugi wskazany przez Komisję zarzut dotyczy kompetencji ministra do powoływania i odwoływania prezesów sądów oraz do wyrażania zgody na dalsze zajmowanie stanowiska w przypadku osiągnięcia wieku stanu spoczynku. Zdaniem Komisji regulacja ta podważa niezależność polskich sądów niezgodnie z art. 19 ust. 1 TUE w związku z art. 47 karty praw podstawowych UE. Państwa członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii – tak, by każdy, kogo gwarantowane przez nie prawa i wolności zostały naruszone, mógł skorzystać ze środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu. Taka kombinacja przepisów została powołana przez Komisję przeciwko państwu członkowskiemu po raz pierwszy. Gdyby udało się jej przekonać Trybunał do rozpoznania skargi, mógłby to być jeden z ważniejszych wyroków w historii UE.

Aby tak się stało, Komisja musi wykazać, że przedmiot sprawy wchodzi w zakres zastosowania prawa unijnego. Tymczasem organizacja wymiaru sprawiedliwości, w tym m.in. regulacja stanu spoczynku sędziów czy obsadzania stanowisk w sądach, jest wyłączną kompetencją państw członkowskich. Inaczej niż w sprawie dyskryminacji z uwagi na płeć albo wiek UE nie ma wprost możliwości regulowania tej kwestii. Nie oznacza to jednak, że prawo unijne do tej sfery kompetencji nie ma zastosowania. Trybunał od dawna stosuje argumentację związaną z koniecznością wykonywania przez państwa członkowskie kompetencji wyłącznych w sposób, który nie będzie osłabiał skuteczności unijnych regulacji. Wystarczy wspomnieć orzeczenia w sprawach dotyczących kompetencji wyłącznych państw, takich jak np. pisownia imion i nazwisk osób fizycznych (sprawa Runevič-Vardyn). Okoliczność, że organizacja wymiaru sprawiedliwości jest kompetencją wyłączną państwa członkowskiego, nie oznacza więc, że Trybunał nie może o niej orzekać.

Komisja uzasadnia zakres zastosowania prawa unijnego na podstawie art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 Karty. Wydaje się, że rozumuje w następujący sposób: zasada praworządności (art. 2 TUE) wymaga, aby władza publiczna w państwach członkowskich działała pod kontrolą sądów, które gwarantują skuteczną ochronę sądową (art. 19 ust. 1 TUE) podmiotom czerpiącym uprawnienia albo podlegającym obowiązkom wynikającym z prawa UE. Skuteczna ochrona sądowa jest zaś wymagana niemal w każdym aspekcie prawa unijnego, w tym w ramach współpracy sądowej w sprawach cywilnych i karnych oraz w ramach rynku wewnętrznego. Należyty standard ochrony sądowej jest też podstawą wzajemnego zaufania do siebie systemów prawnych państw członkowskich.

Wskazana argumentacja pozwala na uruchomienie art. 47 karty. Może on mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy zastosowanie znajdzie art. 19 ust. 1 TUE. Wymóg poszanowania praw podstawowych zawartych w karcie (w tym przypadku do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu) dotyczy sytuacji, w której państwa członkowskie „stosują prawo Unii". By zastosować kartę, konieczne jest istnienie innego elementu unijnego w sprawie – stąd obecność w argumentacji Komisji art. 19 ust. 1 TUE.

Standardem skutecznej ochrony sądowej w związku z art. 47 Karty jest udzielenie ochrony przez niezależny, niezawisły i bezstronny sąd. Ochrona nie może być skuteczna, jeżeli sąd, który jej dokonuje, nie jest niezależny. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że pojęcie niezależności obejmuje ochronę sądów przed ingerencją i naciskami zewnętrznymi mogącymi zagrozić niezależności osądu rozpatrywanych sporów. Niezbędna niezależność od tego rodzaju czynników zewnętrznych wymaga określonych gwarancji osobistych dla sędziów, takich jak np. nieusuwalność. Jednocześnie gwarancje niezawisłości i bezstronności wymagają istnienia zasad, w szczególności co do składu organu, mianowania, okresu trwania kadencji oraz powodów wyłączenia i odwołania jego członków, pozwalających wykluczyć wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych.

W kontekście polskim istotne może się okazać orzeczenie w sprawie Komisja przeciwko Węgrom (C-288/12). W tym wyroku Trybunał stwierdził, że Węgry naruszyły przepisy dyrektywy w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych, ponieważ skróciły kadencję organu nadzorczego ochrony danych osobowych. Tym samym naruszyły jego niezależność. Z tej sprawy wynika, że samo tylko zagrożenie możliwością wpływu politycznego organów państwa na decyzje organu, który ma być niezależny, wystarcza, aby uznać, że naruszony został wymóg niezależności. Komisja będzie chciała, aby w ten sam sposób zakwalifikować wpływ ministra na powoływanie i odwoływanie prezesów sądów. Może twierdzić, że zagrożenie możliwości politycznego wpływu na sądy podważa ich niezależność, przez co nie jest spełniony wymóg skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem UE. Sprawa przeciwko Polsce byłaby jednak pierwszą, w której Komisja musiałaby wykazać, że do naruszenia standardu niezależnego sądu doszło z uwagi na regulację ustawową stwarzającą tak ogólne zagrożenie dla niezależności sądów.

Przez pierwszych sześć miesięcy obowiązywania ustawa daje ministrowi możliwość odwoływania i powoływania prezesów sądów praktycznie bez stosowania jakichkolwiek kryteriów. Powstaje pytanie, czy Komisja zdecyduje się złożyć do Trybunału wniosek o zastosowanie środków tymczasowych, jak uczyniła to w sprawie dotyczącej wycinki drzew w Puszczy Białowieskiej. Naszym zdaniem, z perspektywy skuteczności ewentualnej akcji Komisji, wydaje się to konieczne. Inaczej skutki mogą być podobne jak w przypadku Węgier, gdzie zwycięstwo Komisji przed TS w sprawie dotyczącej obniżenia wieku emerytalnego sędziów nie przeszkodziło w realizacji politycznego celu, tj. pozbyciu się określonych sędziów z systemu sądowego.

Autorzy są adiunktami w Katedrze Prawa Europejskiego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego