Prawnicy odpowiadają na komunikat NSA ws. powoływania sędziów na stanowisko podsekretarza stanu w MS

1. Zgodnie z regułą stosowaną w prawie publicznym, wyrażoną w paremii venire contra factum proprium (ang. estoppel) – nie można powoływać się na fakty czy okoliczności sprzeczne ze swoim dotychczasowym postępowaniem. Jeśli publicznie zadeklarowano w 2011 roku, że wcześniejsza praktyka była niezgodna z prawem i później konsekwentnie utrzymywano przez lata stan zgodny z prawem, nie jest możliwy powrót do wcześniejszej (złej) praktyki.

2. Jak wynika z komunikatu prasowego NSA z 4.3.2021 r., zgodności z prawem praktyki łączenia urzędu sędziego NSA ze stanowiskiem podsekretarza stanu upatruje się m.in. w ustalonym zwyczaju. Tymczasem z pięciu wymienionych w komunikacie sędziów, na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów Konstytucji RP i ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych tylko sędzia Andrzej Grzelak łączył urząd sędziego NSA i stanowisko podsekretarza stanu w MS. Trudno więc mówić o ustalonym zwyczaju. Od praktyki tej, właśnie ze względu na uzasadnione wątpliwości prawne (i wprost to podkreślając) odstąpiono już jednak 15.3.2011 r. przyjmując rezygnację kolejnego podsekretarza stanu sędziego Jacka Czai w związku z delegowaniem go (jako sędziego wsa) do NSA. Dowodzi tego komunikat na stronie MS (https://www.arch.ms.gov.pl/pl/archiwum-informacji/news,3081,10,komunikat-personalny.html). Użyto wówczas sformułowania: „Premier przychylił się jednocześnie do wniosku sędziego Jacka Czai, dotychczasowego Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości i odwołał go z zajmowanego stanowiska (z dniem 15 marca 2011 r.). Zmiana na stanowisku Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości związana jest z przejściem sędziego Jacka Czai do Naczelnego Sądu Administracyjnego".

3. Oznacza to, że zgodnie z praktyką ustaloną 15.3.2011 r. przez Ministerstwo Sprawiedliwości i akceptowaną później przez NSA, już sam fakt delegowania sędziego WSA do NSA stanowił przeszkodę do pełnienia stanowiska podsekretarza stanu w MS.

Czytaj także:

Albo rząd, albo NSA

Pietryga: Dwa obozy, dwa prawa

Nieważność czynności sędziego NSA delegowanego do MS

Trzeba wybrać: sąd czy resort

Do ustalenia tej praktyki doszło na skutek uzasadnionych wątpliwości związanych z tym, czy po wejściu w życie Konstytucji RP (17.10.1997 r.) i ustawy z 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych prawidłowym było sprawowanie funkcji podsekretarza stanu przez sędziego NSA Andrzeja Grzelaka.

4. Przykłady dotyczące sędziego Adama Zielińskiego (podsekretarz stanu w latach 1994 – 1995) i sędziego Bogdana Zdziennickiego (podsekretarz stanu w latach 1994 – 1997) są nieadekwatne, albowiem miały miejsce pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, które nie wprowadzały na poziomie konstytucyjnym ani odrębności sądownictwa administracyjnego od powszechnego ani na poziomie ustawowym nie zastrzegały sprawowania zewnętrznego nadzoru administracyjnego nad sądami administracyjnymi jedynie dla Prezesa NSA.

5. Dopiero Konstytucja RP nadała odpowiednią rangę ustrojową odrębności sądownictwa administracyjnego. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości jako wyodrębniona część władzy sądowniczej (art. 10, art. 175 ust. 1, art. 177, art. 183 ust. 1,art. 184). Konstytucja podkreśliła zatem pełną odrębność sądownictwa administracyjnego od sądownictwa powszechnego. Ma to znaczenie w kontekście formułowanej przez nas tezy o zakazie tzw. krzyżowego zewnętrznego nadzoru administracyjnego (sędziów sądów administracyjnych nad sądownictwem powszechnym i odwrotnie).

6. Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, pod rządami której Pan sędzia dr Bohdan Zdzienicki (wówczas sędzia NSA) sprawował funkcję podsekretarza stanu w MS, została uchylona z dniem 1 stycznia 2004 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (u.s.a). I to właśnie dopiero ta ostatnia ustawa z 25 lipca 2002 r. wyraźnie przesadziła w art. 12, że zwierzchni nadzór administracyjny nad działalnością administracyjną sądów administracyjnych sprawuje Prezes NSA. Ustawodawca wyraźnie zatem zadeklarował konieczność braku jakichkolwiek związków sądownictwa administracyjnego z władzą wykonawczą.

7. Od 17 października 1997 r. a na pewno od 1 stycznia 2004 r. zniknęła zatem jakakolwiek podstawa, na której miałaby następować delegacja sędziego NSA do MS w celu sprawowania zewnętrznego nadzoru administracyjnego w imieniu Ministra Sprawiedliwości nad sądami powszechnymi. W nauce prawa wskazuje się, że przewidziane w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych „zwierzchnie uprawnienia nad sądami administracyjnymi w zakresie administracji sądowej powierza się Prezesowi NSA. Gdy uwzględnimy zasadę podziału władz i niezależności sądów od władzy wykonawczej, nie ma uzasadnienia powierzanie tych funkcji jednemu z ministrów, zwłaszcza w stosunku do sądów administracyjnych, które mają przecież sprawować kontrolę działalności organów administracji publicznej, w tym także ministrów." (R. Hauser, Kształtowanie się pozycji i ustroju Naczelnego Sądu Administracyjnego, ZNSA 2010, Nr 5–6, s. 159-160).

8. Od nieprawidłowej praktyki nie odstąpiono jednak od razu. Sędzia Andrzej Grzelak był bowiem sędzią NSA od 30 listopada 2005 r. Funkcję sekretarza stanu pełnił zaś od 1 września 2004 r. do 3 listopada 2005 r a podsekretarza stanu od 4 listopada 2005 r. do 23 maja 2006 r. Jak już wskazaliśmy od praktyki tej odstąpiono na skutek jej nieprawidłowości w kolejnym przypadku łączenia statusu sędziego wsa delegowanego do NSA i podsekretarza stanu (opisany przypadek sędziego Jacka Czai).

9. Przykład dotyczący sędziego Grzegorza Wałejki jest również nieadekwatny. Pełnił on funkcję podsekretarza stanu od 15 marca 2011 r. do 16 września 2011 r. W chwili powołania do pełnienia stanowiska w MS był sędzią Sądu Okręgowego w Lublinie, przy czym w tym samym dniu został powołany do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego WSA w Lublinie. W trakcie sprawowania funkcji podsekretarza stanu nie był sędzią NSA. W naszej ocenie praktyka ta była również sprzeczna z prawem, ale nawet przy przyjęciu odmiennego stanowiska nie dotyczy kwestii łącznia urzędu sędziego NSA z funkcją podsekretarza stanu.

10. Podsumowując: pełnienie funkcji podsekretarza stanu przez sędziego NSA Andrzeja Zielińskiego w latach 1994 – 1995 i sędziego NSA Bohdana Zdzienickiego w latach 1994 – 1997 nie naruszało reguł, które w owym czasie nie obowiązywały. Grzegorz Wałejko nie pełnił funkcji sędziego NSA a jedyny przypadek nieprawidłowej praktyki dotyczył sędziego Andrzeja Grzelaka. Od praktyki tej jednoznacznie odstąpiono – z powołaniem się na nieprawidłowość łączenia funkcji i delegowania do NSA w przypadku sędziego wsa Jacka Czai.

11. Zawarta w komunikacie prasowym NSA argumentacja wskazująca na piętrowe odpowiednie stosowanie odpowiednich przepisów została przez nas omówiona i skrytykowana w opublikowanym 4 marca 2021 r. w Rzeczpospolitej artykule. Nie jest możliwe powoływanie się na art. 49 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r, poz. 137) w związku z art. 10 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2021 r., poz. 154) w związku z art. 77 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2072), gdyż nie mamy w tym wypadku do czynienia z luką w prawie, lecz celowym pominięciem możliwości delegowania sędziego NSA do pełnienia funkcji w MS. Należy też pamiętać, że stosowanie „odpowiednie" w odróżnieniu od stosowania „wprost" przepisów pierwotnych do innego obszaru regulacji oznacza, że decyzja o ewentualny zastosowaniu takiego przepisu wymaga uwzględnienia całego kontekstu prawnego, w tym przypadku roli sądownictwa administracyjnego (kontrola władzy publicznej) i konstytucyjnego wyodrębnienia sądownictwa administracyjnego od sądownictwa powszechnego. Dlatego też powoływana w komunikatach NSA i MS podstawa prawna jest niewystarczająca i niewłaściwa, innej zaś nie ma.

Jedynym celem delegowania sędziów do MS jest sprawowanie zewnętrznego nadzoru administracyjnego nad sądami powszechnymi. Minister Sprawiedliwości nie sprawuje zaś zewnętrznego nadzoru administracyjnego nad sądami administracyjnymi. Nie ma żadnej potrzeby delegowania sędziów administracyjnych – a zwłaszcza NSA – do sprawowania w imieniu Ministra Sprawiedliwości nadzoru nad sądownictwem powszechnym.

12. Od czasu wejścia w życie Konstytucji RP do rangi zasady ustrojowej podniesiono odrębność obydwu pionów sądownictwa. Właśnie z tych powodów w 2011 roku, odcinając się na tle obowiązującego od 17 października 1997 r, stanu prawnego, odstąpiono od łączenia urzędu sędziego NSA a nawet sędziego wsa delegowanego do NSA i funkcji podsekretarza stanu.

13. I wreszcie na koniec można powiedzieć tak. Wystarczająca do rozwikłania tego zagadnienia byłaby lektura jednego przepisu ustawy.  I NSA i MS w komunikatach zamieszczonych na stronach internetowych nie wspomnieli, że art. 52 ustawy o Sądzie Najwyższym, który stosuje się odpowiednio do sędziów NSA nakazuje sędziemu mianowanemu, powołanemu lub wybranemu do pełnienia funkcji w organach państwowych „zrzec się niezwłocznie swojego urzędu”. W przeciwieństwie do art. 98 u.s.p. przepis ten nie zawiera wyłączenia obowiązku zrzeczenia się w przypadku pełnienia funkcji podsekretarza stanu (jak ma to miejsce w przypadku sędziów sądów powszechnych). Oznacza to, że konieczność zrzeczenia się urzędu sędziego NSA w przypadku łącznia urzędu i funkcji wprost wynika z ustawy – art. 49 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych odsyłającego do art. 52 ustawy o Sądzie Najwyższym.?

X

Niepokojąca jest próba powrotu do tej praktyki.